《人大论坛》：精耕细作"改"出贵州司法新样态

　　2017年7月10日，全国司法体制改革推进会在贵阳召开。中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在会上强调，要以习近平总书记系列重要讲话精神为指南，更加积极主动拥抱大数据、人工智能新时代，把理念思路提升、体制机制创新、现代科技应用和法律制度完善结合起来，全面落实司法责任制及相关配套改革，深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，推动中国特色社会主义司法制度不断完善发展，努力创造更高水平的社会主义司法文明。

　　时任贵州省委书记、省人大常委会主任的陈敏尔在致辞中对贵州司法体制改革进行了评价——实现了办案质量和效率、司法能力和公信力、人民群众获得感和满意度、法官检察官尊荣感和责任感“四个双提升”——标志着历时三年的贵州司法改革，取得阶段性成效，改出了可复制、可推广的贵州司法“新样态”。

　　早在三年前（2014年）的11月，中央政法委批复同意《贵州省司法体制改革试点方案》，贵州即成为全国第一批司法体制改革试点省份——贵州司法改革的大幕就此拉开。

　　回首三年来，在贵州省委的坚强领导下，在全省各级人大、政协的关注监督下，贵州省法、检两院紧扣中央以司法责任制为核心的四项改革，沿着“切口准、深度改、有特色”方向，认真分析并准确把握“人案”蕴含的数量、质效和权责对应关系，探索总结了“以案定员、以案定责，以案定补”等先行先试经验模式，得到中央的高度肯定与社会的广泛关注，走出了一条符合贵州法院改革发展的新路。

　　 厘清司法“案与员”的辩证关系

　　 破解改革难题

　　2014年12月，作为全国首批司法体制改革试点，贵州省召开了司法体制改革试点工作会议，正式启动该项工作，并确定花溪区、汇川区、贵定县、榕江县作为第一批司法体制改革试点单位。明确要求这四个试点区域内的法院、检察院、公安部门于2015年1月1日起正式启动司法改革。只有破旧才能立新，唯有改革才有出路。但如何蹄疾步稳地迈出改革的第一步，成了贵州司法改革试点各单位迎难而上的第一道“必答题”。

2016年9月7日，全省法官检察官遴选委员会颁证仪式 杜朋城 摄

　　改革，犹如逆水行舟，不进则退。在中央给出的“司法人员分类管理、司法职业保障、司法责任制与人财物省级统管”四方面改革中，落实司法责任制是所有改革的“牛鼻子”。要落实这一制度，其直接相关的是如何落实法官、检察官员额制。

　　所谓法官、检察官员额制，是按司法规律配置司法人力资源，实现法官、检察官正规化、专业化、职业化的重要制度，是完善司法责任制的基石。这项改革的设计初衷是以员额制法官、检察官为核心，逐步剥离束缚在法官、检察官身上的非审判事务，改变以往案件层层审批的做法，还权利于法官、检察官，实现“让审理者裁判，由裁判者负责”，“谁审查谁决定，谁决定谁负责”。这项触及司法人员切身利益的改革，被称为难啃的“硬骨头”。

2016年9月19日，贵州省政协副主席李汉宇到贵州高院院机关员额法官遴选考试笔试考场巡考

　　但如何遴选法官检察官？遴选出多少员额法官、检察官算是科学？用什么样的标准进行遴选？这一系列问题，除了文件规定外，还需要试点地区结合自身实际逐步摸索。

　　根据中央的改革精神，以全部司法人员为基数，39%的法官、检察官员额比例是上限，但考虑到各个地区的实际情况，所需要的法官、检察官人数肯定不能一概而论。面对员额制的诸多问题，贵州省委政法委、贵州省高级人民法院、检察院，经过深入调研首创了“以案定员”的员额配置模式，既是每个不同的地区，按照案件数量，参照当地的经济发展水平、法治环境等多重因素，合理地测算出需要多少员额法官和检察官。

　　因此，在改革启动之前，贵州省法院通过调研认为，法院员额制改革的核心是要建立起与审判组织结构相适应、实现案件审判数量与质量相统一、兼顾公平和效率的专业化、职业化法官群体。在符合中央相关要求下，贵州法院实施“以案定员”主要是基于几个方面因素考虑：一是贵州司法基础。法官员额确定充分考虑贵州司法基础和条件，根据经济社会发展水平，案件类型、数量，法官能力等综合进行确定。不同区域的司法存在差异，为此，贵州法院选择了分别代表城区法院的遵义市汇川法院、城郊法院的贵阳市花溪法院、农村地区法院的黔南州贵定法院、边远少数民族地区法院的黔东南州榕江法院开展试点。二是案件类型因素。贵州法院适用简易程序审理的案件占80%左右，普通程序审理的案件占20%。简易程序案件实行当日立案、当庭裁判并鼓励当即执行，着力提高审理效率；普通程序案件着力于程序完善、裁判公正、执行有效。三是队伍结构。因案定员与法官能力、年龄结构有很大关系。为此我们对员额法官队伍年龄结构进行了合理设置，采取50岁以上和35岁以下分别不超过员额法官的25%，35—50岁的法官占员额法官的50%以上的橄榄型结构，合理确定各年龄段法官比例，畅通法官、法官助理晋升渠道，努力形成合理梯度。四是信息化应用水平。信息化应用水平对法官工作质效的影响越来越大。为此我们大力加强信息化建设，鼓励法官通过信息化方式学习，运用信息化分析案件、送达当事人等，通过信息化方式支持、服务、保障法官办案。

　　2016年10月31日，贵州法院举行全省三级法院员额制法官颁证暨宣誓仪式，任命2472名员额制法官，新任命员额制法官面向国旗庄严宣誓

　　根据以上的改革思路，2014年11月，贵州省高院派驻工作组进驻四个改革试点法院，对近三年审理的各类案件进行了详细测算，并参考当地的经济发展与法治环境因素，按照简易程序法官每年400—600件，普通程序法官每年200—300件的办案基数思路，确定了负责审理刑事、民事、行政案件的法官员额数量，最终各试点法院遴选出的法官都不超过中央政法专项编制的30%，并且实现了司法效率的提升。

　　继员额制改革推广以后，贵州省在员额制遴选过程中，对法院院长、检察长采取“考核”确认的方式进入员额；其他院领导(包括专职审委员、检委会委员)采取“考核+答辩”的方式进入员额；其他人员采用“考试+考核+答辩”的方式进入员额，不搞论资排辈、平衡照顾，突出对申请入额人员的办案数量、质效、技巧、经验以及法律素养和廉洁自律表现等进行综合考察。本轮司法改革中，贵州省共遴选员额制法官2742名，占中央政法专编的28.09%，员额制检察官2125名，占中央政法专项编制32.61%。法、检两院均预留了较大的员额空间，为暂时不能入额的司法人员留下了发展空间。

　　2016年10月29日，贵州省检察机关任命1913名员额制检察官。袁本朴检察长带领新任员额制检察官宣誓

　　确定法官、检察官员额的科学数量，只是改革的第一步，如何有效管理法官、检察官员额，保持法官、检察官队伍的职业化、专业化，才是提升司法能力，推进法院人员分类管理，落实司法责任制的“长久之计”。“要以案定员，根据案件数量和法官业绩的定期评估，建立员额进出机制，不断激发法官的责任感和使命感，激发员额制的活力。”这是贵州省高级人民法院院长孙潮谈到法官员额制改革时反复强调的。

　　在“以案定员”的基础上，贵州省法院、检察院又设计出“动态员额制”。所谓员额制动态管理，首先是要及时适应案件数量的变化。为保障每位员额法官、检察官工作量饱和，同时也为了避免出现有的员额法官工作量过大的情况，根据案件数量增加或减少，科学增加或减少法官或检察官员额。第二，是科学设置员额进出机制，通过定期对员额制法官、检察官进行评估，建立相应退出机制，对根据自身原因主动退出员额的予以支持，对司法质效欠佳，司法能力无法胜任的予以淘汰，对司法廉洁存在问题的法官坚决清除。这样一方面激励员额法官、检察官不断提高自身司法能力，保证司法廉洁，另一方面也确保新的优秀人才进入法官员额。

　　“以案定员”建立动态的法官、检察官员额制，让贵州省司法体制改革迈出了完整又坚实的第一步，一支真正意义上的精英化法官、检察官队伍得以建立，为推进更具体更精细化的改革夯实了基础。

　　 保障司法“权与责”能真正落到实处，抓牢改革核心

　　落实司法责任制，可以说是本轮司法改革需要解决的最核心问题。如何落实司法责任制，在建立起专业化、职业化的司法队伍后，需要解决的是司法权的运行问题，这需要从法院、检察院的组织结构入手，改变以往司法权运行“行政化”的诟病，真正做到“让审理者裁判，由裁判者负责”、“谁审查谁决定，谁决定谁负责”。对于司法机构来说所有的工作都必须围绕司法权的运行开展，因此贵州省司法改革的主要思路就是，以审判权、检察权为中心，厘清司法权的运行规律，对于内部的组织机构进行改造，明晰司法权、行政权的界限，保障司法权可以不受干扰地独立运行，从而将抽象的司法责任，落到办理案件的人身上，落实到案件办理的每个环节。

　　2015年1月司法改革启动以来，贵州省法院、省检察院，陆续拿出了他们的“权力清单”，明晰办案责任。省法院明确“权力清单”和“负面清单”，确保办案过程中各类人员各司其职，形成合力。省检察院明确省、市、县三级权限范围、责任形式和责任追究办法，将司法权力关进制度的笼子，落实了“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求。

2016年10月12日，省检察院员额制检察官面试现场

　　针对省法院、检察院拿出的宏观“权力清单”，必须要基层法院、检察院在改革中真正落实到办案环节的具体要求，遵义市汇川区人民法院作为第一批试点单位，最早拿出了审判权运行机制改革的方案，主要关注了三个方面的问题：一是审判权的去行政化，将以前由分管院长、庭长行使的案件审批权、裁判文书签发权等下放给法官，由法官带领审判单元独立办案。裁判文书由独任法官直接签署；适用普通程序审理案件的裁判文书，由合议庭成员依次签署，切实解决“审者不判、判者不审、权责不明”的问题。二是审判权运行的扁平化，对内取消庭室架构，由员额法官与法官助理双向选择、自愿结对，再配以书记员，组成“1名主审法官+1名法官助理+1名书记员”的19个基本审判单元。根据案件性质组成5个新型审判团队，分别负责审理刑事、民商事、行政等案件。同时，通过整合执行力量，将执行局重组为执行团队，形成“5+1”的新型审判组织架构。细化《审判团队职权配置规定》，明确审判团队成员的权利和职责，科学界定各类人员的职权关系，理顺审判团队的工作机制，促进审判科学管理，认真学习贯彻《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，形成权责明晰、监督有序、制约有效的司法责任制度。三是审判权行使的平衡化。为了实现审判权“放与收”的平衡，首先是改革审判委员会制度，明确审判委员会除法律规定的情形外原则上不讨论个案，其主要职能为讨论案件的法律适用问题、总结审判工作经验、讨论决定审判工作重大事项和司法改革试点中的重要问题等。建立法官联席会议机制，通过交流讨论疑难复杂案件，研究法律统一适用等相关问题，为法官办案提供咨询意见，强化对法官办案质量的业务指导。

　　任何权力在行使的过程中，都具有一定的扩张性，司法权也不例外。因此，司法责任制的落实，除了理顺司法权的运行机制，保障其独立有效行使，对于司法权的监督也是必不可少的。贵阳市检察机关不断完善检察人员管理监督机制，通过全面建立“一人一档案”制度，将检察官、检察官助理的执法业绩、执法作风、执法纪律等情况纳入执法档案管理，作为考评依据、监督手段和追责基础。贵阳市检察机关还严守领导干部入额必须办案这条规矩，严把程序，严格标准，确保入额领导干部在办案一线发挥示范作用。

　　贵州司法机关通过对审判权、检察权运行机制的改革，将谈起来很“抽象”的司法责任落实到了每个法官、检察官身上，落实到了每个案件办理的环节中，改革三年来司法效率、司法公信力得到显著的提高，切切实实响应了习近平总书记提出的“让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”这一改革目标。

　　 加快完善司法职业保障体系步伐，激发改革活力

　　“独立办案、终身负责”让法官、检察官身上的担子更重了，权责利相适才能给予员额制法官检察官更有力的保障，完善司法人员的职业保障是激发司法改革不断深化的关键所在。从第一批试点开始，贵州省委政法委积极协调相关部门和试点地方党委、政府，自筹资金落实办案补贴，形成“以案定补、按劳取酬”的补贴模式，成为全国率先实现保障“兑现”的省份。

　　贵阳市花溪区法院作为第一批改革试点法院，2015年1月就已经开始发放绩效奖金。改革初期，花溪区法院按照“以案定补”的大原则，积极探索与法官职务相配套的薪酬制度，并向一线办案人员倾斜，激活考评机制，实现效能最大化，全面调动工作积极性。制定了《司法改革试点期间办案绩效考核办法(试行)》，明确案件绩效补贴的原则、项目、标准、计算方法和各类人员分配比例、各类案件办案成本核算以及绩效定补扣减的条件。在此基础上，花溪区法院不断细化奖惩规定。试点期间采取“现行工资收入＋办案补贴”方式进行奖励，对各团队、各序列人员数量、办案质量、办案效率、办案效果等进行综合考评，多劳多得、劳好多得，激发办案活力。将办案补贴水平与法官专业等级、资历、办案数量、质量及综合效果挂钩，团队内部奖励比例基本为5︰3︰2，适当提高法官待遇水平。

　　同时，花溪区法院明确惩处措施。在办案绩效考核办法中用专章共21条规定惩处的详细情形并严格执行，同时将案件指标细化到当庭裁判率、当庭送达率等具体审判质效指标，办案团队有违反或未达标的均不能享有补贴，并按3至5倍不等的比例倒扣办案补贴，同时追究应负的其他办案责任，做到奖惩并行、奖罚并重。通过实打实的奖惩，在全院形成你追我赶、争先创优的工作氛围，更加激发改革活力。

　　改革初期的“以案定补”，切切实实地激发出司法人员的活力与动力，让改革与司法队伍之间形成了良性互动的关系。2016年11月底，贵州省三级法院、检察院员额制法官、检察官改革后的基本工资在全国率先全部兑现发放到位，2017年5月底，绩效考核奖金也已全部兑现到位，实现让法官检察官劳有所得、累有所值，进一步增强了他们的职业尊荣感和责任感。同时，初步建立了有别于普通公务员的单独职务序列，打通了一线办案优秀法官检察官职务晋升通道。目前已完成了全省员额制法官、检察官单独职务序列等级的确定工作，部分法官、检察官根据政策进行高套，有效解决了中基层法院、检察院法官检察官行政职级较低的问题。

　　另外，财物市(州)级统一管理稳妥推进。贵州省根据实际情况，决定将市、县两级法院、检察院的经费资产先交由市(州)一级统一管理，待条件成熟后再统一收归省一级管理。目前，9个市(州)均已正式出台文件，将县级法院、检察院统一作为市(州)级一级预算单位进行管理。9个市(州)结合本地区的情况对所属基层法院、检察院的公用经费标准进行了统一，均较改革前有较大提高。

观摩贵州省公安厅交通管理局大数据指挥中心

　　 促进司法改革与“大数据”深度融合，加强改革动力

　　推动司法体制改革与科技变革深度融合，是贵州司法改革的一大亮点。三年来，除了落实重要要求的司法四大方面的改革任务，贵州省政法系统抢抓机遇、自加压力、主动作为，把司法体制改革和大数据应用作为“车之两轮”“鸟之双翼”，推动大数据应用到司法体制改革的各个环节、诸多方面，谱写了“数字政法”“智慧检务”“政法平安云”等新篇章，形成了大数据办案系统、大数据辅助决策管理、大数据司法服务系统、“云盾工程”、“数据铁笼”、智能笔录云平台、电子换押等一大批典型经验，成为司法体制改革的贵州特色。贵州省检察院党组副书记、常务副检察长何翼在今年2月16日最高检举行的“加强智慧检务建设情况与智慧检务建设”新闻发布会上说，贵州作为全国首个国家大数据综合试验区，省委、省政府深入实施大数据战略行动，在数据集聚、数据运用、数据引领上进行了率先探索。贵州检察机关深入贯彻最高检科技强检的总体部署和要求，抢抓机遇大力推进贵州检察大数据发展与应用，充分发挥信息化、大数据在辅助司法办案、服务管理决策中的综合效能，推动工作不断创新发展。他说，近年来，省检察院为加快推进建检察“数据大脑”，塑贵州“智慧检务”这项重点改革创新工作，主动将检察工作融入“互联网+”行动计划，2015年7月建成“贵州检察12309网上网下一体化服务平台”，实现为民服务一体化。始终做到了“三个坚持”，即：坚持大数据战略思维，数据聚集引领促工作转型升级；坚持大数据深度应用，促“智慧检务”跨越发展；坚持大数据为民服务，数据融合提升司法公信力。

　　2015年改革之初，贵州法院敏锐地意识到，要解决司法改革中的提升司法效率的问题，除了解决司法队伍与审判组织的问题，还需要把握好时代的脉搏，探索运用大数据推进以审判为中心的诉讼制度改革，着力构建“简化立案、精化审判、强化执行、细化监督”审判运行机制，全力实现改革预期，走出了一条符合贵州法院改革发展的新路子。改革初期，贵州法院进行的“以案定员”、“以案定责”、“以案定补”都是依托审判数据的统计开展起来的，因此随着改革的深化，贵州法院不断探索总结，2016年3月，引入了专业的大数据分析团队，通过对法院工作的了解和与法官的沟通，开始对贵州全省三级法院的历史案件数据进行采集，形成案件大数据。通过对大量同类案件数据的分析，梳理出影响案件判决结果的要素，建立起一个案件与对应法律法规的关系网络，为法官裁判提供智慧支持。一系列准备工作就绪后，2016年10月，全国首个司法智能辅助办案系统——贵州法院管理系统在贵州高院诞生。运用大数据助推以审判为中心的诉讼制度改革。积极研发刑事、民事、行政审判智能辅助办案系统，将人工智能技术引入系统，以“审判实践归纳+大数据分析印证”的模式，逐步实现类案推送、趋势发现、预警预测、评估研判等智能服务，辅助法官提升审判质效。

　　为努力缓解“案多人少”的矛盾，贵州检察机关探索开发了大数据司法办案辅助系统。通过构建“犯罪构成知识图谱”，贵州检察机关建立各罪名案件数学模型，将检察官案件办理流程数据和案件实体数据全部采集进行可视化分析，按照“是否认罪”“是否重大疑难复杂案件”等相关分类标准，设计快速和普通审查两种模式进行繁简分流。在案件办理过程中，大数据司法办案辅助系统通过对案件进行数据解构，会自动识别和关联案件要素、证据材料以及相关法条，对关键性证据进行程序管控。办案辅助系统会将各类证据程序性审查要求表单化，形成证据审查指引和审查重点，从中筛选出计算机能够根据业务规则进行自动检查的，交由系统进行自动检查，检查结果提供给承办人参考。

遵义市院检察官运用大数据指挥侦查办案

　　贵州省公安机关以“多彩警务云”建设为载体，以公安大数据应用为核心，积极推动公安信息化建设提档升级，通过科学的顶层设计打破信息“孤岛”，实现数据共享，运用互联网数据提高新形势下预防和打击犯罪的能力水平，开展大数据条件下的追逃、体系化打击、禁毒等专项行动，使得精准打击和攻坚克难能力不断提升，实现了打击犯罪新机制“五个转变”。通过大数据与司法体制改革的深度融合，深入推进受案立案制度改革，打造“一站式”执法办案监督管理中心，统一证据标准指引，推动公安机关省级办案系统和检法办案系统互联互通，实现从接处警到移送起诉的全程留痕、全程监督，大数据条件下的执法监督更加有力、执法质量更加过硬、执法机制更加完善。

　　2016年10月以来，贵州省法院、检察院、公安、监狱共同推进司法数据信息互联共享平台建设，在数据畅通和信息共享中不断提升审判质效。截至2017年5月，全省法检两院通过法检互联系统移送一审公诉案件近2万件，全省法院通过法司共建系统办结减刑假释案件7761件。

　　 立足司法为民，主动接受人大监督，把握改革方向

　　司法改革必然触及司法体制和相关法律制度，涉及司法权力调整。日前，省人大常委会内司委副主任委员喻国君表示，加强地方人大的监督，是确保地方“两院”司法改革在法治轨道上顺利前进的有力保障。省人大内司委将全力支持并积极参与全省原额制法官、检察官遴选工作，按照司法体制改革的目标要求，把政治素质高、业务能力强、德能勤绩廉好的优秀法官、检察官选出来用起来。与此同时，我们更进一步看，司法体制改革是全面推进依法治国的切入点，是依法治国的一项重要任务，加强人大监督司法改革工作，是依法治国的重要一环。

　　2017年3月15日，贵阳市生态环保法庭法官舒子贵到开阳开庭审理被告人王兴会犯生产销售不符合安全标准食品罪一案

　　2015年12月，贵州司法体制改革工作推进一年后，其成效与问题已初现。为进一步了解社会各界和人民群众对司法改革、司法公正的呼声和要求，以找准法检两院改革的工作关键点，确保司法改革把握正确方向。例如，贵州省检察院为立足司法便民，创新为民服务方法。其12309服务平台将全省三级100家检察院的服务职能统一整合成一个窗口，人民群众向检察机关反映的诉求通过平台汇集到省院，由省院统一受理、统一分流、统一回复。平台统一设置了检察宣传、检务公开、检察服务、监督评议四大板块，提供微博、微信、App客户端、互联网站、电子邮件、短信、12309电话等七种服务途径，实现全省检察机关“一个窗口”对外、网上网下“一站式”服务。截至目前，平台共提供案件程序性信息查询127495件（次），接受辩护与代理预约3008件（次），主动向律师推送案件节点信息8221条。再如，贵州省高级人民法院邀请省人大选举任免联络委员会及部分全国、省人大代表，政协委员进行座谈，就贵州司法改革工作征求意见建议。会上，全国人大代表、省工商联副主席谢强认为，贵州法院司改工作目标明确，思路清晰，措施有力。建议继续加大公开力度，推进诚信环境建设，更加完善责任与激励机制，同时处理好试点与推广的关系。省政协委员朱山认为，贵州的司改以信息化为抓手，以司法公开推进司法公正，探索出了贵州经验，是科学规律的尝试。

民警操作电子换押

　　  2016年3月，全国人大代表、农工党贵州省委专职副主委、贵州省政协副秘书长（兼）黄惠玲在全国人代会上说，2014年，贵州司法改革启动以来，贵州省各级人大常委会，对改革表示了高度的关注与支持，法院、检察院多次主动邀请实地观摩、专题汇报，让各级人大代表对改革工作有了深入了解，能为贵州司法改革建言献策。如今改革成果凸显，可以说是贵州人齐心协力共谱了贵州司法改革“好声音”。

　　2017年3月12日，全国人大代表、省法院院长孙潮在全国人大代表贵州团驻地参加审议“两高”报告时表示，将遵照中央和省委的改革要求，特别是结合省人大、省政协领导和代表、委员提出的意见建议，省法院将着力解决重点难点问题，推动试点工作实现突破性进展。在其后的改革工作中，贵州法院不断加大司法公开，进行改革试点推广，尤其是在“大数据”与改革的融合上改出了贵州特色，都得益于主动接受人大监督与与建议，拓展了改革的思路与方向。

　　 结束语

　　三年精耕细作，司法体制改革的成效日渐明晰，数据显示，改革以来，第一批试点法院案件平均审理天数由52天下降为38.3天，法官人均结案数同比上升148%；第一批试点检察院审查逮捕案件、审查起诉案件平均办案时间分别缩短18.60%、23.5%。全省司法质效稳步提升，司法责任制逐步完善，员额制法官检察官队伍结构进一步优化，司法机关队伍建设全面加强，职业保障制度不断完善，职业尊荣感明显增强，司法公信力和人民群众获得感明显提升。

　　司法改革的总目标无疑应当是习近平总书记提出的“让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”，即司法改革的目标是实现司法公正，为了达成这一目标，改革永远在路上。（作者：姚鸿/贵州省人大常委会机关党组成员、贵州省人大常委会副秘书长。图片支持/省政法委宣传处、省高级法院宣传处、省检察院宣传处）