贵州交通创新PPP模式探索政企合作新路径

19.04.2016  11:47

贵州交通创新PPP模式探索政企合作新路径——

引来“活水”助力弯道取直 

贵瓮高速清水河大桥

我省第一条BOT模式建设的高速公路——贵阳至都匀高速公路。

寻找PPP样本”主题活动座谈会上,有关专家学者热议高速公路投融资的“贵州样本”。 

新闻提示

随着2015年12月31日中国交建投资建设的贵阳至瓮安高速公路清水河大桥通车,贵州高速公路通车里程突破5100公里,实现全省88个县通高速公路,成为西部地区第一个实现县县通高速公路的省份,也是全国实现县县通高速公路为数不多的省份之一。

县县通高速,捷报传遍黔中大地。然而,不少人会好奇,像贵州这么一个欠发达、欠开发的西部内陆省份,是如何做到小省办大交通的?

——引来“活水”功不可没。

近8年来,贵州高速公路建设在国家给力、自身努力的基础上,创新思路,借助外力,引进中国交建等大型国有企业,政企“手挽手”创新PPP模式,打出多套“PPP组合拳”,建设了多条高速公路重要通道,缓解了上千亿元项目投资的资金瓶颈,创造了高原山区建设高速公路的“贵州速度”,并与最大的合作伙伴中国交建先行先试“BOT+EPC”、“BOT+EPC+政府补助”、“股权合作+EPC+运营期补贴”等多种PPP有效形式,创造了高速公路投融资的“贵州样本”。

今年3月,“走进新国企·寻找PPP样本”主题活动走进贵州,通过调研中国交建与贵州合作在推进PPP方面先行先试的成果和经验,探寻PPP模式的内在规律和成熟范本。

此次活动,PPP模式下的贵州交通样本引起多方关注和热议,来自国家发改委、财政部、国资委、中国人民大学、清华大学等多位资深专家学者围绕国企、政府、合作等关键词畅所欲言。新华社、光明日报、人民政协报、经济观察报等十多家新闻媒体,针对贵州交通PPP样本纷纷做了大篇幅报道,形成了较强的宣传力度。

PPP力助贵州县县通高速

贵州要发展,交通瓶颈必须打破!尝尽了交通不便苦头的贵州人民意识到,只有首先打通了高速公路这条“大动脉”,资源才能被迅速盘活,经济社会发展才能实现后发赶超。

当贵州提出县县通高速的发展目标时,连很多搞交通的人都认为不太可能实现。”省交通运输厅党委书记、厅长王秉清回忆,当时,省市县三级政府投入资金十分有限,根本满足不了县县通高速目标的实现,唯一的办法就是创新PPP商业模式,引入外部资金。

顶着小省办大交通的压力,贵州开动脑筋筹集资金。2007年,我省第一次与中国交建牵手合作,通过竞标中国交建中标全长80公里的贵阳至都匀高速公路,这条路成为贵州第一条引入社会资本投资的BOT高速公路项目。对于中国交建而言,同样是其第一次以“BOT+EPC”模式投资建设高速公路。

贵都高速作为国内高速公路第一个真正意义上的BOT项目,中国交建第一个“吃螃蟹”的勇气来自哪里?

曾多次参与贵州投资项目投资评估的中国交建总裁助理、投资事业部总经理赵喜安表示:“BOT+EPC是一次大胆的突破,中国交建敢于提出这个模式,贵州敢于最先尝试,这应该是中国交建和地方经济发展理念的一次重大提升,让我们信心倍增。”

跳出传统,说干就干。贵都高速的建设摒弃了原有的烦琐招投标程序,将投资人和设计施工单位一次招标完成,确定为同一主体。这般创新的建设模式,优势日渐凸显。

同样采用“BOT+EPC”模式建设的贵瓮高速就是一个最佳实例。由于该项目采用新模式建设,有效地将投资人、设计与施工的优势整合在一起,贵瓮高速清水河大桥缩短了一年半的建设工期,其单跨钢桁梁的长度雄踞目前世界山区钢桁梁悬索桥的第一位。

2011年3月,贵都高速建成通车,中国交建用两年半的时间完成了总投资75亿元的项目建设,日后的营运效果没有辜负企业预期,更重要的是解决了政府交通建设资金紧缺的难题。

在贵都高速成功探索之后,更加坚定了企业与政府之间的合作信念。我省各级政府在基础设施建设中,不断引入市场这只有力的“”,从经营者逐渐转变为合作者、监管者,让强大的社会资本参与到公共设施建设中,发挥企业的优势链条,实现二者“双赢”。

从2008年至2015年间,贵州县县通高速公路建设总投资达4111亿元,8年新建成高速公路4206公里,提前三年实现县县通高速公路的目标。取得这一辉煌成就,与我省各级政府思想解放、筑巢引凤密不可分。

截至2015年底,我省成功吸引中交、中铁建、四川路桥以及省属国企采取“BOT+EPC”、“BOT+EPC+政府补助”模式,已建在建高速公路项目共计21个约1589公里,吸引社会投资1770亿元,采用BOT模式建设规模占全省建成和在建高速公路总规模的四分之一。

政企探索发掘PPP新内涵

其实,PPP在中国并不是新鲜事物,在我国已经经历了多个阶段。近年在中国经济发展新常态下,PPP模式的爆发被注入新的内涵、赋予新的使命。

中国财政科学院院长刘尚希参加这次“寻找PPP样本”主题活动,在他看来,PPP是不亚于市场化改革的一项重大改革。“过去,传统的政府和企业的关系是两条线,桥归桥、路归路。现在,国家通过PPP把政府的手和市场的手协同起来,共同配置资源,实际上是政府让出空间来调动社会资本的积极性、创造性。

政企联合只是践行PPP的一个先行理念,而让PPP模式能千姿百态,将合作方式变优变活,贵州与中国交建的多次合作就是最好的佐证。

“探索创新PPP模式,‘+’是核心,加的是创新、加的是突破。”省交通运输厅党委委员、总规划师邱祯国说,从2007年到2015年底贵州实现“县县通高速公路”,贵州先行先试多种引入社会资本投资的合作模式。

政府引进央企,就是引入央企的人才、技术、管理优势,进而提升高速公路等公共产品的供给效率。而中国交建进驻贵州,正是看好贵州交通基础设施建设的巨大潜力。

事实也证明了中国交建没有辜负了贵州省政府和公众的期盼。过去5年,中国交建在我省投资建设了9条高速公路,投资总额达849亿元,超过贵州“十二五”高速公路总投资的百分之二十。

单凭一条贵都高速的成功,还不能称作“贵州模式”。中国交建与我省政府多次对接,成功探索多个PPP创新模式,把“+”在PPP中的效应最大化发挥。

根据每个项目的实际情况,我省与中国交建相继探索出高速公路“BOT+EPC+政府补助”、“股权合作+EPC+运营期补贴”,农村公路购买“改造+5年养护”服务等合作模式,有力地助推贵州地方经济发展,实现了双方合作互利共赢。

中国交建自2007年起与我省合作建设交通基础设施以来,创造了高速公路投资建设的“贵州模式”,并将这一成功模式复制到重庆、云南、广西等省市,为寻找中国PPP样本提供了良好借鉴。

贵州省委省政府敢于突破、贵州交通厅敢于担当,沿线地方政府敢于支持你。”赵喜安说,有了贵州样本,才有了中国交建与重庆600亿元的PPP项目、与湖北500亿元的PPP项目。

正是由于不断创新PPP模式,给山地占全省国土面积9成的贵州装上了一个强大的助推器,探索出一条小省办大交通的发展新路子。

王秉清说,“十三五”期间贵州交通建设总投资将完成7000亿元,小省办大交通任务依然繁重,融资压力依然巨大,我省将持续创新投融资模式,采取PPP模式,吸引有实力的央企来贵州投资兴业,助推贵州交通运输事业发展。

立足动态实践推进PPP创新

PPP不是静态的,而是动态的,在不同的阶段和不同的国家,PPP具体实施都需要不断创新,包括理论创新、治理创新、制度创新、模式创新等等。”刘尚希认为,PPP是一个不断创新的过程,在PPP创新的过程中,涉及到创新与规范的关系,要避免规范约束了创新,同时又要避免创新带来风险,这对政府怎么指导和规范PPP发展提出了挑战。

一个投资数百亿元、投资周期几十年的建设项目,其投资风险不言而喻。“最大的风险还是来自日后的运营,如果车流量上不去,运营得不好,对政府和企业来说都是很大的压力。”王秉清说。

刘尚希对此表示,PPP从短期看没有问题,但从长期看则要看交通先行能否带动整个地区经济发展的大循环。他所说的大循环,是指不管是使用者付费、还是管理者付费,都处于整体经济循环的框架中。如果地方在产业规划、投资环境等方面能进一步优化,尽可能发挥大交通优势,使人流、物流、资金流等要素加快流动,便能带动整个地区实现大发展,又能让企业找到自身的用武之地,从而构建一个良性循环,未来才可以避免风险。

因此,PPP不是一劳永逸,真正能否实现对经济的拉动还取决于本地区发展模式、产业规划、投资环境等因素的持续优化。

在PPP推进立法方面,国家发改委投资司副司长韩志峰介绍,国家发改委作为特许经营立法的牵头部门,正在会同财政部、国务院法制办抓紧推进PPP立法工作,将解决大家现在普遍反映PPP无法可依的问题。

与此同时,财政部政府和社会资本合作中心副主任韩斌谈到,使用PPP是一种改革,是一种理念的创新。政府改变角色、解放思想、充分放权、发挥市场的力量,这样才出现了充分调动企业积极性,激活企业做到全产业链的投入到项目里头,实现政府、社会资本和公众的“三赢”。

从中交在贵州的案例可以看到,PPP在本质上是一种互惠互利、合作双赢的关系。”中国人民大学重阳金融研究院执行院长王文认为,PPP模式大幅拓展了社会资本特别是民营资本的发展空间,为其提供了新的机遇。

十二五”虽画上句号,但贵州践行PPP模式的脚步仍在行进中。3月10日,省交通运输厅与中交集团在2012年签订的《战略合作框架协议》基础上,再次签订合作协议。协议明确,“十三五”期间,中交集团在贵州交通基础设施建设领域意向投资1000亿元,采取公开竞争方式,通过特许经营、股权合作、TOT、财政补贴等方式推进高速公路、收费一级公路、航电枢纽、汽车场站、港口码头等项目合作;通过PPP购买服务(建养一体化)方式参与普通公路、航道升级改造等项目土建施工任务,不断深化交通基础设施领域项目合作。

什么是PPP模式

PPP是一项在公共工程建设领域的重大制度创新,PPP的基本原则就是政府主导、企业参与、市场运作、利益共享、风险共担:

第一个P(Public)的含义是代表政府,政府参与既可以直接出资也可以通过授予特许经营权方式参与;

第二个P(Private)是指社会资本,既包括民营资本,也包括国有资本以及独立出来的平台企业等;

第三个P(Partnership)是指伙伴关系,特点是平等、长期、收益风险共享共担。(刘力维)