基层政府联姻PPP 要“巧用”更要“实用”

看三水

近日，笔者有幸参加一个现代金融学的培训班。培训内容很多，其中之一就是关于PPP（政府与社会资本合作）模式的解读。PPP，从去年开始就备受各级地方政府推崇，有的甚至将其写进政府工作报告。之所以受关注，源于地方政府在推进新型城镇化过程中，普遍面临融资难题，也契合经济新常态下稳增长的要义。

根据政府出台的相关文件理解，PPP是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系，其核心是政府和社会资本风险共担、收益共享。

从文字上理解没有大的困难，但要从地方实际出发，谋划和实操一个成功的PPP项目，却并不简单。

地方政府“热恋”PPP模式，大多数是源于其能一定程度上解决政府无钱进行准经营性或公益性项目建设的困境。但地方政府往往忽视了PPP项目的另一大特点：即喜好投资规模较大、投资运营周期较长、需求长期稳定、现金流相对平稳、市场化程度较高、价格调整机制相对灵活的项目。因此，好的PPP项目多集中在使用者付费、有稳定现金流的经营性领域。而基层地方政府又往往缺乏稳定收益的市政项目，加之远离经济中心，出于规模考虑，社会资本投资意愿很低。此外，基层政府财政实力较弱，随着国家43号文的印发，融资渠道又进一步收窄，想做成PPP项目更难。

当然，还有一个比较重要的原因，即一些地方政府部门并没有花力气去研究拟实行PPP的基建投资和公共工程项目，没有设身处地为社会资本方的利益着想。一般来说，公共工程和基础设施项目既有盈利的部分，也有非盈利的部分。以高速公路为例，公路收费是盈利部分，公路旁建设的绿化带、公共区域就是非盈利部分，政府方不可能把所有的需要建设的部分都纳入PPP的范畴。实际上，这需要政府部门事先作出资产重组和分离。

而作为社会资本方，其商业嗅觉很敏锐，对项目是否进行投资很谨慎。一般情况下，它会首先考虑投资回报率问题。而作为公共工程和基础设施建设项目，因投资周期长，影响回报率的市场因素和非市场因素太多，比如投资期间的经济状况、利率水平、通胀水平等；其次，前期有太多因政府违约而造成项目失败的惨痛案例。如北京第十供水厂、福州闽江四桥等。社会资本对地方政府的不信任，也促使了PPP项目难以落地。

此种情况下，基层地方政府即使热捧PPP，也会显得很艰难。那么，地方政府是否就做不成PPP呢？那也未必。在笔者看来，基层政府要使PPP落地，至少要做到以下几点：其一，进行项目识别和论证，做项目筛选和可行性报告，通过“物有所值”和政府财政承受能力评价，考察“该不该做”和“能不能做”。其二，慎重挑选社会资本方，即合作伙伴。如果引进良好的社会资本方，将具有很好的降本增效作用，政府和社会资本将达到共赢。同时，会出现“两方合作，三方受益”的良好效果，第三方即社会公众。如果不是，可能出现＂双输＂局面。其三，要精准设计合同，规避不必要的风险。PPP项目是需要社会资本方承担风险，而以往的BT、BOT模式，大都为政府兜底。地方政府此前不少采用BOT的项目，也出现过兜底行为。所以，PPP项目现在必须要求政府和社会资本方根据自己的能力各自承担风险。其四，防止社会资本方产生“暴利”。事实上，政府采取和社会资本方合作，后者出现暴利的事例并不少。尤其是之前在采取BT，特别是BOT模式中，合同约定不明晰，往往会产生暴利。因此，在操作PPP项目中，如何使社会资本方“盈利但不暴利”显得尤为重要。另外，还要防止PPP项目出现私有化。一旦出现私有化，任由社会资本方“摆布”，政府方将处于不利地位。