宗教事务行政执法的“西秀经验”观察
省民宗委主任吴军(主席台右三)、副主任吴建民(主席台右二)及安顺市有关领导出席全省宗教事务行政执法工作现场推进会
省民宗委副主任吴建民(右三)率领与会代表考察学习西秀区华严基督教堂
为了强化宗教事务行政执法工作，我省从2014年开始，用先试点后推开的方式实施宗教事务治理体系改革，把宗教事务行政执法改革作为重要内容，并将试点工作放在了安顺市西秀区。吴军认为，总的来看，西秀区的宗教事务行政执法试点工作取得了预期成效。“这次在西秀区召开现场推进会，就是要以试点取得的成绩作为全省的示范，在学习宣传西秀区经验的基础上，深入推进全省宗教事务行政执法工作。”
那么，在一年来的试点工作中，西秀区在推动宗教事务行政执法中都作了哪些探索和努力?取得了哪些成效?形成了哪些经验?
注重执法队伍建设，提高宗教行政执法工作能力水平
西秀区位于贵州省中部，距省会贵阳90公里，是安顺市的中心城区，是全省首批甲级旅游开放城市和贵州开埠最早、人口流动最多、宗教活动场所最活跃的地区之一。辖区内有佛教、道教、天主教、基督教、伊斯兰教五大宗教。全区有登记开放的宗教活动场所25处，宗教教职人员50人，爱国宗教团体3个，信教群众3万余人。
“近年来，随着西秀区经济社会发展，宗教在部分群众中的影响有所增加，信教群众逐年增长，宗教工作量也逐渐加大。”西秀区副区长邓辉说，特殊的区情决定了全区宗教事务行政执法工作的重要性。
事实上，在贵州，很多地方与西秀区一样，随着时代的发展，特别是在依法治国方略全面实施的背景下，宗教事务行政执法的重要性在不断凸显。
省民宗委副主任吴建民告诉记者，贵州是全国较早启动宗教事务行政执法的省份，特别是我省部分地方率先在全国建立了宗教事务行政执法队伍。“但由于诸多原因，我省的宗教事务行政执法工作开展得并不顺利。”
正因为如此，2014年，我省专门出台了《贵州省民宗委深化宗教事务治理体系改革总体方案》两个总方案和八个子方案，其中“以法治的方式处理宗教事务”是重要环节。“依法管理宗教事务，是积极引导宗教与社会主义社会相适应，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用的法律保障。”吴建民说，在新的形势下，解决宗教领域的问题和矛盾，必须改革过去常用的行政思维和行政方式，应该更加重视发挥法治的作用，善于运用法治思维和法治方式。
作为全省首家试点，2014年7月以来，西秀区全面开展了宗教事务行政执法工作。
“宗教执法工作的主体和客体都离不开人，人才队伍建设是做好宗教执法工作的关键。”西秀区民宗局局长石开斌说。
对此，西秀区区委区政府高度重视宗教工作，专题听取宗教执法工作情况汇报，以解决宗教工作“三有”(有机构、有编制、有执法能力)为切入点，加强宗教执法队伍建设，为宗教行政执法工作提供了保障。
坚持把宗教执法队伍机构设置作为工作重点，西秀区给予宗教执法工作政策上的支持和倾斜，配备成立副科级事业机构——宗教事务执法大队，在安顺市统一下达各县(区)宗教执法大队2名编制的基础上，克服人员编制紧张的困难，为区宗教执法大队另行增加3名编制，并及时配齐配强宗教执法工作干部，进一步充实宗教行政执法工作力量。
近年来，西秀区有计划选派宗教干部15人参加党校学习，到省、市参加执法工作培训等，加强对宗教干部的培养，提升执法人员业务能力和工作水平。
同时，西秀区坚持发挥宗教工作协管员、信息员队伍作用。把宗教工作协管员、信息员(以下简称“两员”)队伍作为依法管理宗教事务工作一支不可或缺力量，有效畅通宗教工作信息渠道。通过聘请291名宗教工作信息联络员、28名宗教事务协管员，在全区实现横到边、纵到底的宗教工作网络格局。以建立宗教信息与奖励挂钩工作机制、加强对“两员”的教育培训等方式，充分调动“两员”工作积极性和主动性。
2014年以来，西秀区宗教工作“两员”向上反应信息26条，使政府部门第一时间掌握了解区域内宗教领域相关动态，及时调解矛盾纠纷多起，成功阻止非法传教活动开展2起，切实筑牢了反邪防渗防线。
规范执法程序，提供宗教行政执法工作机制保障
完善体制机制，加强制度建设是促进工作有效运行的必要前提。
西秀区紧紧围绕执法工作运行机制、处罚机制这“两大机制”的建设，共完善和创新了《宗教事务行政执法受理违法案件举报暂行规定》、《宗教事务行政执法人员行为准则》等15个管理办法规章制度，构成了一套完整的执法工作管理体系，使宗教执法工作进入制度化、规范化的轨道，进一步规范了宗教事务管理行政行为和行政执法行为。
严格执法程序，是依法行政的必要保证。
西秀区建立并完善了《西秀区宗教事务行政执法事项流程》，严格要求执法人员“持证上岗、亮证执法”，切实做到法定职权必须为、法无授权不可为，自觉用法律规范行政行为。在实施行政执法过程中，严格执行“受理立案—调查取证—审理处罚—告知(听证)—出处罚决定—送达处罚决定书—处罚决定—结案归档”执法程序，同时增强宗教事务执法风险防范意识，聘请了法律顾问，在处置宗教方面重大案件和决策时就相关法律法规向法律顾问进行咨询。
今年1月，在省和安顺市民宗委的指导下，西秀区按照一般程序执法流程，邀请法律顾问充分论证执法过程，妥善处理华严基督教堂非法举办培训班问题。
严格档案管理，完善宗教行政执法工作基础数据
档案管理，是宗教事务行政执法工作健康持续发展的需要。
西秀区加强宗教工作档案的管理，按照内容详实、资料完整、系统全面、分类科学、存档规范、便于检索、管理有序、专人负责、保密严格的原则，建立了宗教行政执法档案卷宗室。档案建设涵盖宗教团体、活动场所、房屋产权、教职人员、执法处理等内容，并建立宗教事务卷宗档案管理制度5项，配备查阅相关材料专用设备，以确保宗教执法全过程执法有据可查和方便使用。
西秀区推行宗教行政执法档案数字化管理的模式，把宗教行政执法数字化建设作为加快治理体系现代化的重要内容，纳入全区“全国智慧城市试点城区”总体规划，建立了宗教事务行政执法基础信息数据库和信息网络。通过调查摸底，全面更新全区宗教活动场所和危旧房屋信息、认定备案教职人员基础信息等方面数据，并将宗教工作信息全部纳入数字化管理。
同时，西秀区将可公开的宗教基础信息数据，通过互联网向社会发布。在西秀区政府网站设立西秀区宗教行政执法举报平台，公布投诉举报范围和投诉电话，接受社会监督，实现了宗教工作信息与现代网络的有机结合，便于快捷执法。
突出乱象治理，强化宗教行政执法工作法治实践
西秀区华西办事处大悲精舍寺庙原属于乱建寺庙，在收到西秀区佛教协会关于大悲精舍筹备设立固定处所申请后，西秀区人民政府牵头，组织消防、规划等相关部门到实地调研，召开协调会达成共识，协调国土等部门完善相关手续后，按程序逐级申报，今年7月经安顺市民宗委审批，大悲精舍得以登记开放，纳入规范管理;今年6月，西秀区宁谷镇龙泉寺多年房产占用遗留问题得到妥善解决……
去年以来，西秀区依法管理宗教事务取得了丰硕的成果。
加强宗教乱象治理，必须依靠法律程序进行处理。
西秀区坚持法制教育与法治实践相结合，科学规范依法治理活动，努力提高宗教行政执法的法治化水平。面对新形势下宗教领域的问题和矛盾，不断强化法治思维和法治方式，推动解决宗教领域乱象和突出问题。
在依法处治宗教渗透方面，西秀区采取区公安国保大队、区民宗局等部门联动执法方式，及时有效地处理了马来西亚5名利用旅游入境，打着伊斯兰教旗号到西秀区清真寺进行的非法渗透，及时将其驱逐出境，有效抵御境外敌对势力利用非法宗教活动进行的渗透。
在依法治理基督教私设聚会点方面，西秀区针对出现的基督教私设聚会点问题，成立了由区委统战部、区民宗局等部门组成的治理基督教私设聚会点工作领导小组，制定治理工作方案，采取“以堂带点”的模式，对排查到的9个聚会点，明确由城区基督教堂带管，安排牧师到各聚会点指导开展活动。
在治理乱建佛教寺庙方面，西秀区采取区宗局、规划、国土、建设等多部门联动执法治理方式，制定治理工作方案，召开工作座谈会，组织人员对乱建寺庙情况进行摸底排查。对排查到的未登记的3处寺庙，按照分类和具备筹备设立宗教活动处所条件的有关规定，依法依规作出管理，坚决取缔了区域内乱建佛教寺庙现象。
在治理假僧假道方面，西秀区采取区民宗、公安、辖区乡(镇)办等部门联动执法治理方式，制定工作方案，组织召开相关部门代表治理工作座谈会，听取意见和建议。2014年，西秀区对城区个别路段出现的假冒僧人骗钱敛财行为，迅速调查核实，严厉查处，并对当事人进行教育，责令停止活动，及时消除对正常宗教活动秩序的干扰。
在依法落实宗教房产方面，西秀区把解决涉及宗教界切身利益的突出问题，作为落实党的宗教政策的突破口。针对辖区宗教房产因历史原因，有的部分房产被少数村民占用，有的部分房产被改制企业少数下岗职工占用，有的房屋破旧需要维修等问题，采取横向联动、上下互动机制，在充分做好思想教育的基础上，采取“一处一策”的方式区别解决。
对部分房产被少数村民占用的，西秀区由区、镇、宗教协会、当事寺庙各分担部分资金，满足占用农户和宗教场所合理要求，使被占用房产得以落实;对部分房产被改制企业少数下岗职工占用的，将下岗职工纳入廉租住房统筹安排以解决迁出问题;对部分房产被学校占用的宗教场所，重新选址整体搬迁建设;对危旧寺观教堂，在省市相关部门的支持下，区级匹配相应资金给予补助进行修缮。
在民间信仰管理方面，针对西秀区民族众多，信仰不一，本土经济文化的落后，民众对于自然、灵魂与鬼神皆有敬畏的实际情况，西秀区积极探索民间信仰管理办法，由区民宗局与乡镇签订协议书，委托乡镇管理，具备民间信仰规范管理条件的村委会向所在乡镇提出申请，乡镇审批后报县区民宗局备案，县区民宗局配合乡镇加强对民间信仰活动的指导和管理。
加强部门联动，形成宗教行政执法工作工作合力
部门的协调配合联动，是实现宗教事务规范化管理的重要依靠。
西秀区建立了“党委领导，政府主持，部门联动，宗教社团参加，信教群众参与，社会各界监督”的宗教行政执法体制，形成了区、乡(镇、办事处、新型社区)、村(居)、宗教团体、民管小组五个层面的管理体系，有效改变以往宗教事务部门 “单打独斗” 管理宗教事务的状况。宗教工作联动部门，既有明确的参与宗教行政执法职责，也有立足部门职能，加强宣传教育，促进和谐发展，维护社会稳定的责任。
2014年以来，西秀区相关部门先后联动稳妥处理了宗教领域发生的涉稳案件，及时处置宗教领域发生的突发性事件，有力维护了社会稳定。
西秀区对上建立了与省、市宗教执法及时报告请示制度，形成了省、市、区三级联动执法机制;在区级建立了区委统战部、区民宗局、区公安国保大队等部门单位信息来源共享和联动执法抵御宗教渗透机制;建立了区民宗局、区公安局等部门对基督教私设家庭聚会点治理的联动执法机制;建立了区民宗局、区规划局、区国土局、区住建局、区城管局、区环保局、区安监局、区消防大队等治理乱建寺观教堂的联动执法治理机制;在纵向伸延到基层一线方面，建立了区、乡、村三级管理网络，两级宗教管理主体责任机制。
创新服务引导，促进宗教行政执法工作关系和谐
促进宗教关系的和谐，以依法行政的意识加以服务引导是必要环节。
西秀区牢固树立“政教分离”的理念，引导各宗教组织通过开办敬老院、服务中心等教会事业实现民主办教，发扬宗教界服务社会、造福人群优良传统，履行社会责任，解决宗教组织自养问题，促进宗教关系和谐。
今年3月，西秀区主动为宗教界服务，引导南街天主教堂积极申报，在省民宗委领导协调和省民政厅支持下，帮助西秀区南街天主教堂协调经费30万元，改善“天爱安老院”基础设施建设，让78位老人老有所依。
西秀区坚持“刚柔并济”相协调，引导宗教界依法实现自我管理。
在执法过程中，西秀区始终坚持“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”基本原则，坚持审慎处理的态度，对违规违纪的，坚决打击，决不姑息;对不明政策和事情真相的，做到规范执法与热情服务结合，采取“一劝二谈三教育四帮助”的方式进行劝导，对相关负责人和重点人员进行教育转化，帮助宗教团体提高自我管理能力，引导场所和团体通在议事决策、办事程序、人才培养等方面加强民主管理和自律机制建设。
鉴于西秀区在宗教事务执法试点工作中取得的丰硕成果，安顺市副市长罗晓红表示，安顺市将执法试点工作纳入市委深化改革、依法治市工作的大盘子，统筹推进改革宗教行政执法体制机制，严格规范公正文明执法。
吴建民表示，全省各地要认真学习西秀区的试点经验，结合各地实际，全面推进我省宗教行政事务执法工作迈上新的台阶。
让依法治教成为常态
“西秀区的宗教行政执法试点工作，为促进西秀的宗教和睦、民族团结和社会稳定，为维护好改革和发展环境，产生深远的影响。”西秀区委副书记、区人民政府区长张勇如是说。
在一年的宗教事务行政执法试点工作中，西秀区通过治理宗教乱象问题，宗教活动场所有了新变化;通过部门联动执法形成工作合力，执法方式有了新转变;通过加大宗教政策法规的宣传学习，各级各部门及信教群众的法治观念和法制意识明显增强;通过加强宗教房产的落实，宗教热点难点问题有了新突破;通过规范执法，宗教干部执法水平和能力有了新提升;通过探索民间信仰管理，社会管理工作思路得到了拓展;通过加强工作服务引导，促进宗教关系和谐发展。
西秀区的试点实践告诉我们，做好宗教行政执法工作，领导重视是取得成效的关键。顶层设计、工作部署、统筹协调是做好工作的重要环节，各级领导对宗教工作的关心重视，是取得工作成效的关键;做好宗教行政执法工作，部门协作是工作取得成效的根本。多部门联动，提升部门人员对宗教工作的认识，必将形成各级各部门齐抓共管宗教工作的良好格局;做好宗教执法工作，宗教界信众的参与是工作取得成效的基础。发动群众参与宗教事务管理，充当宗教工作信息员、协管员等，有利于加强宗教事务的民主管理，提升群众法治意识;做好宗教行政执法工作，严格依法依规是工作取得成效的保障。认真落实党的国家宗教政策，用法治思维和法治方式推进工作，才能更好实现宗教事务的依法管理;做好宗教行政执法工作，干部的担当是试点工作取得成功重要因素。
宗教执法宗教干部只有敢于担当、迎难而上，主动谋事、主动担事，着力提高用法治方式推进宗教工作的能力，让依法治教成为常态，才能不断适应新的形势下宗教工作要求。