居住证管理办法今年出台 明确持有人权利义务

导读：昨日公布的国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。

其中，除建立城乡统一的户口登记制度外，还进一步调整了户口迁移政策，按照不同的人口规模来划分并确定各类城市的落户政策。

此外，全面实施居住证制度、健全人口信息管理制度等多个方面也成为《意见》的亮点。

解读

按城市行政级别难以反映人口情况

昨日，据公安部网站消息，公安部副部长黄明表示，本次户籍制度改革没有简单以城市行政级别来确定落户政策，主要由于城市行政级别难以真实反映当前我国各类城市的人口实际情况。据他透露，目前国家发展改革委正会同有关部门抓紧研究新的城市类别划分标准。

黄明指出，按照人口规模来确定各类城市落户政策，不与城市行政级别直接挂钩，不仅符合各地实际，而且也有利于各地因地制宜地确定落户政策，有利于引导人口在大中小城市和小城镇有序落户。“比如，相同行政级别的城市人口规模差异较大，同样是地级市，有的人口超过800万，有的只有二三十万。同样行政级别的城市，地域、环境等综合承载能力差别也很大，有的还有很大的发展空间，有的已经很紧张。”

黄明披露，中小城市和小城镇集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥；特大城市和部分大城市人口压力偏大。“因此，需要兼顾大中小城市和建制镇、东中西部地区的不同实际，根据人口规模和综合承载能力的不同情况，实施差别化落户政策。”

黄明表示，“全面放开建制镇和小城市落户限制，就是基本没有门槛。只要群众有意愿，有合法稳定的住所，哪怕是租房子，都可以落户。”与之相对的是，要严格控制特大城市的人口规模。“这个政策导向是非常明确的。目前一些特大城市尤其是千万人口以上的城市人口压力很大，已经消化不了，不能再扩大人口规模，增加新的负担。”

《居住证管理办法》草案已形成

据悉，公安部在总结各地做法、深入调查研究的基础上，已形成了《居住证管理办法》草案。据公安部网站消息，按照中央要求，《居住证管理办法》将于今年出台。

黄明表示，建立居住证制度，是一个过渡性的制度安排，主要是为了建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决那些已经在城镇就业居住但未落户的农业转移人口及其他常住人口在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的实际困难。

公安部在总结各地做法、深入调查研究的基础上，形成了《居住证管理办法》草案。目前，由国务院法制办和公安部牵头，会同有关部门正组织广泛听取各地各部门的意见，待进一步修改完善后报国务院审批。

按照中央的要求，《居住证管理办法》今年将要出台。主要是明确居住证的功能定位，规范居住证申领条件、办理程序以及居住证持有人权利义务等基本内容。待《办法》出台后，由各地从本地实际出发，因地制宜制定具体实施意见；已经探索实施这一制度的，要及时修订、有效衔接。

揭秘

户籍制度改革意见如何出炉？

“改革开放以来，国家出台了一系列户籍制度改革政策措施，在解决农业转移人口及其他常住人口落户城镇方面取得了一定成效。但是，许多长期在城镇稳定就业的农业转移人口及其他常住人口还没有落户，许多农业转移人口还未能在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面享受城镇居民的基本公共服务，这些都对户籍制度形成了问题倒逼、提出了改革要求。”昨日，据公安部网站消息，公安部副部长黄明在接受采访时透露，十八大和十八届三中全会对加快推进户籍制度改革作出了部署，指明了方向，明确了路径。

此外， 2013年以来，公安部会同国家发展改革委、中央农办、人力资源社会保障部等12个部门，全力开展《意见》研究起草工作。

在广泛深入调研、系统总结各地经验的基础上，12个部门梳理研究了一系列专题，在形成《意见》初稿后，由公安部、国家发展改革委等6个部门负责人带队分赴东、中、西部省区市广泛征求意见，深入研究论证，并认真开展了政策效果评估和数据测算。其间，认真听取了各地群众特别是广大农民工的意见，听取了人大代表、政协委员和专家学者的意见。国务院办公厅多次召开座谈会、协调会征求各地区各部门的意见。

焦点

户口统一登记能否破解城乡二元结构？

根据《意见》要求，我国将建立城乡统一的户口登记制度。对此，中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟向北京青年报记者表示：“户籍制度实际上就是发挥人口管理、户籍登记的功能。过去我们人为地把户口划分为城市和农村，根据户口享有不同的公共服务和社会福利，造成了城乡的二元分隔和不平等，这就是需要我们去改革的地方。”

在盘古智库理事长易鹏看来，建立统一的户口登记制度并不意味着能迅速破解城乡二元结构。“取消了农业户口、非农户口，但背后的公共服务能力建设还需要一个漫长的过程来实现。户口性质虽然没有差别了，但其背后所能提供的基本公共服务能力仍有差异，各项投入和制度层面的改革等也需进一步跟进。”

张车伟认为，从户籍制度改革的方向来看，取消了这种城乡户籍的划分、向着公共服务对等化、城乡一体化发展，是利于国家治理能力提高的一种基础性工程，也是今后我们国家进行现代化管理、社会体制管理创新的努力方向。

特大城市落户面临什么压力？

根据《意见》要求，我国将改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。

公安部副部长黄明坦言，对于500万人口以上的特大城市，这次《意见》是明确要严格控制人口规模，通过建立积分制度，建立公开透明的落户通道。“因为特大城市尤其是超过千万人口的城市，人口的压力太大。比如像北、上、广，在过去的十年中，这些城市年均增长流动人口40万-50万，压力实在太大。”

部分专家指出，500万人口规模的设置标准仍有完善空间。张车伟认为，“毫无疑问，500万人口以上的城市全是大城市、特大城市，也是流动人口、外来人口希望居住的一些城市。不过各地发展情况不同，各地也应该针对不同情况来制定具体办法。”

易鹏表示，城市之间存在发展程度上的差异，500万以上人口城市里，如重庆、成都等还有进一步的承载空间，而且有着较好的规模集聚效应，而像北上广等城市的情况则面临着比较严峻的人口压力。

他认为，可以把人口数的标准设定在800万左右，限制一些“超大城市”的人口规模。此外，积分落户的分值标准不宜过高，否则，在存量太大的现状下很难消化这么多人口。

如何保障进城农民的权益？

“到去年底，全国农民工总量是2.69亿，其中外出农民工是1.66亿。截至今年6月底，外出农民工已经达到了1.74亿，比上年同期增加了307万。”人力资源社会保障部副部长杨志明指出，这一次户籍制度改革，将对农民工逐步融入城市具有重要作用。具有中国特色的农业劳动力转移道路的显著特点是就业带动、保留地权、渐进落户。

昨日发布的《意见》提出，“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”

对此，张车伟表示，“我认为这是户籍制度改革的一个亮点。过去很多地方通过农民进城落户，变相地把土地集中起来，以达到地方政府的一些目的。今后有了制度保障，地方政府也不好再做一些违背农民意愿的事情。”

如何提升中小城市落户吸引力？

近年来，不少中小城市已经放开落户政策，但却没有产生足够的人口“集聚效应”。

对此，国家发展改革委秘书长李朴民指出，根据统计，大约有50%以上的外出农民工分布在县级市和地级市。所以，无论是促进新型城镇化发展，还是促进农民工落户，增强中小城市的吸引力都是一个非常重要的任务。

李朴民提出三方面改进措施。“一是改善中小城市的交通条件。二是要夯实中小城市的产业基础。只有有了产业，才能稳定和扩大中小城市的就业，也才能使中小城市有吸引力。三是要加强中小城市市政基础设施和公共服务设施建设。中小城市的市政基础设施建设和公共服务设施建设还有很大的空间。”

李朴民表示，要加强中小城市的市政基础设施和教育、医疗等公共资源配置，这些资源向中小城市和县城倾斜。

本版文/本报记者 桂田田 实习记者 谢莹