聚焦扶贫开发重点改革开拓扶贫攻坚全新境界
聚焦扶贫开发重点改革开拓扶贫攻坚全新境界
——— 解读黔党办发〔2014〕23号文件中的重点体制机制改革工作
习近平总书记指出：“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”近日，赵克志书记在省委全面深化改革领导小组第四次全体会议上强调，要着力抓好一至二个重点改革，取得实实在在、突破性的成效。陈敏尔省长要求，要进一步提高改革的精确化程度，发扬钉钉子精神，排难而进，真正做到改革上不落后，做一件成一件。
2014年是全面深化改革的第一年，也是我省“扶贫攻坚改革推进年”，我们要以贯彻落实《关于以改革创新精神扎实推进扶贫开发工作的实施意见》(黔党办发〔2014〕23号，以下简称“实施意见”)为重点，突出“一个总体目标”(即稳定实现扶贫对象“两不愁三保障”、以同步小康统揽扶贫开发工作)，抓好“两个载体”(即精准扶贫“六个到村到户”和“四在农家?美丽乡村”基础设施建设六项行动计划)，实施“三大工程”(即扶贫攻坚“三个十工程”，小额扶贫贷款等“三个品牌”，加强乡<镇>党委书记、村支两委、合作经济组织的“三支队伍”建设)，强化“四项改革”(即改革扶贫资金、项目、监管和考核机制)，通过简政放权、下放权限、规范管理，切实强化县、乡两级扶贫资金监管；通过抓住重点、突破难点、示范带动、整体推进，在全面深化改革中取得突破性进展；通过落实克志书记要求的着力创新“五个机制”、切实增强“五个力量”，激发内生动力，做到精准扶贫、阳光扶贫、廉洁扶贫，加快推动扶贫开发由“输血式”、“粗放式”、“被动式”、“分散式”扶贫向“造血式”、“精准式”、“参与式”、“整体式”扶贫转变，确保扶贫攻坚改革首战必胜，以此整体提高全省扶贫开发工作的论理能力和管理水平，加快全国扶贫攻坚示范区建设步伐。
简政放权：规范扶贫资金和项目管理
当前，推进扶贫开发重点改革的核心是创新体制机制，关键是简政放权，重点是依法加强监管，提高依法行政能力。
——— 改革扶贫资金分配方式。《实施意见》规定，从2014年起，中央补助和省级安排的财政专项扶贫资金，除重大扶贫专项和以奖代补项目资金外，其余资金由省主要按因素法分配切块到县，实行目标、任务、资金和权责“四到县”制度。“因素”主要包括客观因素和政策因素两大类。第一，关于客观因素。主要是指客观存在、非人为原因能直接改变的因素。结合我省实际，主要包括扶贫对象规模、贫困发生率、农民人均纯收入、是否片区县或重点县、年度整村推进计划任务、人均财力等六个方面，其权重占比分别为25：25：25：10：10：5。这六个方面的指标取值主要采用统计、财政部门和省办提供的数据。一是作为直接分配资金依据。省办根据这六个方面的数据和权重占比测算结果，将各县按照客观因素应获扶贫资金总量一次性直接分配到县。二是明确资金投向。对省办按照客观因素一次性直接分配到县的资金，主要按照省级相关规划和年度计划，由各县根据实际情况安排，主要用于产业扶贫、扶贫对象基本生产生活条件改善、扶贫对象和扶贫干部培训、扶贫贷款贴息等方面。三是实行资金规模早知道。由于贫困人口数量、贫困发生率、农民人均纯收入和人均财力等指标具有变动性，因此，每年按客观因素分配到县的资金规模也相应地具有变动性，但县级原则上可以按上年度所获客观因素直接分配资金规模提前安排工作，做到资金规模早知道、工作安排早布置。第二，关于政策因素。主要指各地执行国家和省的扶贫开发政策情况；落实省委、省政府有关扶贫开发重大决策和重大措施情况；省对各地扶贫开发工作考核以及财政专项扶贫资金使用管理绩效评价情况；各地开展扶贫开发日常工作等情况。按照政策因素分配资金主要包括以下六种情况：一是竞争性分配。根据中办发25号文件关于“探索以奖代补竞争性分配办法”的规定，省扶贫办对“三个十工程”(十大扶贫产业、十大扶贫攻坚示范县、十大扶贫产业园区)实行竞争性分配。即按照省委、省政府的重大决策、重要工作部署和产业导向等，根据省级相关规划和年度工作计划，省扶贫办报经省扶贫开发领导小组同意，切块安排“三个十工程”资金盘子，组织各县参加公开透明竞争，再根据竞争结果将资金按“因素法”一次性分配到县。二是直接分配。根据省级有关规划和年度工作重点，对“四在农家?美丽乡村”基础设施建设六项行动计划、扶贫生态移民、小额贷款贴息、扶贫对象和扶贫干部培训、集团帮扶、扶贫工作队专项资金等重大扶贫项目，以及项目管理费，由省扶贫办直接将资金分配到县。其中，“四在农家?美丽乡村”基础设施建设六项行动计划、扶贫生态移民资金需建立和完善以贫困户为主的责权连接机制，使用扶贫资金用于“四在农家?美丽乡村”基础设施建设六项行动计划、扶贫生态移民的，由扶贫部门选择贫困区域、贫困村、贫困户，并与行业部门的规划和年度计划衔接，在市(州)的统一领导下，在省直部门的监管下，由县、乡组织实施。扶贫部门要加强对财政扶贫资金管理，严格执行财政扶贫资金和项目有关规定，严格执行财政扶贫资金的拨付、报账、绩效评估等规定，并由有关业务部门统一组织验收。三是重大专项。对中央“戴帽”安排的扶贫专项、省委省政府交办事项、省扶贫开发领导小组及其办公室安排的专项扶贫试点、重大扶贫示范项目、重大灾害应急项目等资金，由省扶贫办按政策因素直接分配到相关市(州)或项目县。四是贷款贴息。考虑要充分发挥扶贫产业的导向性作用，以及十大扶贫产业的跨区域性特征和贷款贴息的事后性，实行贷款贴息分级负责制。省扶贫办只负责审批办理国家、省级扶贫龙头企业按程序申报的贷款贴息项目。其余贷款贴息项目，均由项目县审批办理。五是“减贫包干试点”。根据《实施意见》要求，从2015年起，省扶贫办将根据贫困县开展“减贫摘帽”、精准扶贫、产业发展、园区建设、素质培训、贷款贴息等情况，以减贫增收为核心，“六个到村到户”、“六大行动计划”量化标准任务为重点，择优安排3-4县开展“减贫包干试点”，取得点上经验后在面上渐次推开。六是以奖代补。对“减贫摘帽”、扶贫资金和项目绩效评估、扶贫工作考核等以奖代补项目，由省扶贫办根据考核或验收结果将资金通过以奖代补形式直接分配到县。
——— 下放扶贫项目审批权。从2014年起，除国家、省级扶贫龙头企业贷款贴息项目外，其余所有扶贫项目审批权全部下放到县，县级扶贫部门要严格按照“县级审批、省市级备案、乡镇实施和初检、县级验收，加快推进乡级财政报账全覆盖，严格执行‘谁审批、谁负责’的权责匹配制度”的要求审批和管理项目。已经实行乡级报账制的地方，要进一步完善和规范报账程序。尚未实行乡级报账制的地方，争取年内实行乡级报账，以简化报账流程，加快报账进程。
——— 严格扶贫项目运行流程。规范项目审批程序是简政放权的内在要求，也是勤政廉政的制度要求。项目审批权下放到县后，全省实行统一的项目审批流程：省下达资金计划→县制定项目申报指南→乡镇申报项目→县扶贫办初选项目→县扶贫开发领导小组研究确定项目立项→项目申报单位编制项目实施方案→县下达项目资金并批复项目实施方案，同时通过“贵州省扶贫系统电子政务平台”逐级报省备案→乡镇组织实施项目→乡镇初验→县级验收→省市抽验。在这个流程中，主要有十个步骤的要求，即建立项目库、编制项目申报指南、明确项目立项要求、明确项目立项批复、审批实施方案、项目及时报备、分级分类公告公示、规范项目报账管理、加强项目验收和评估、报送年度工作总结。
加强监管：改进扶贫资金项目监管方式
——— 明确各级职责。按照《贵州省财政专项扶贫项目管理暂行办法》规定，在今后的扶贫项目管理中，省级主要负责规划编制、政策制定、项目备案、监管和检查，扶贫对象受益情况监测，项目绩效评估等；市级主要负责辖区内扶贫项目的综合协调、监管和绩效考评，协调指导项目实施，扶贫对象受益情况监测等；县级主要负责项目审批、监管和验收，项目绩效自评，以及扶贫对象受益情况监测等；乡级主要负责项目申报、实施和竣工后初检，项目实施情况报送，将项目落实到村到户，完善项目相关档案和乡级报账等。省、市、县、乡四级一定要按照分级负责、守土有责、守土尽责的要求，积极主动地开展工作。对因工作不到位、不尽责、敷衍塞责而导致扶贫项目资金管理出现严重问题的，要严肃查处。
——— 明确监管方式。按照“项目跟着规划走，资金跟着项目走，监督跟着资金走”的原则，建立完善扶贫项目立项、审批、实施、验收、评估等管理制度和监管程序。一是进一步明确省、市、县、乡四级财政和扶贫项目主管部门在财政专项扶贫资金管理中的职责，不断强化财政专项扶贫资金管理，简化资金拨付流程，加快扶贫项目实施和资金拨付进度，提高年度项目资金报账率。二是各级扶贫部门要采取定期和不定期、专项检查和重点抽查、业务主管部门检查和监督部门重点督查相结合的工作方式，积极配合审计、纪检监察部门组织开展财政专项扶贫资金管理使用违规违纪违法问题的整改工作，将监督工作寓于制度执行监督和项目管理监督之中。三是按照“一岗双责”的要求开展项目、资金监管工作。四是在对项目实施情况进行检查的同时，也要对资金拨付、使用进度、资金使用和管理是否合规等情况进行检查。五是省、市(州)的检查要尽量避免重复、交叉，也要避免漏掉项目。六是组织驻村帮扶干部、大学生村官、扶贫志愿者、社会组织等第三方力量参与项目监管。特别是对扶贫项目实施情况、资金使用效益情况和项目资金监管情况，也要委托第三方进行评估。七是财政专项扶贫资金滞留2年以上未实施项目的，由同级财政总预算收回，扶贫项目主管部门重新安排。全面推行扶贫资金项目乡村公示公告和监察机关“民生特派”制度。八是建立投诉机制和义务监督员制度，充分发挥“贵州省涉农资金监管系统”监管功能，全面接受社会监督。
扶贫导向：贫困县考核方式的重大转变
考核是个指挥棒。根据中办发25号文件要求，配套《实施意见》出台的《贵州省贫困县扶贫开发工作考核办法》，坚持以同步小康为统揽，把扶贫开发作为第一民生工程，注重建立更加突出扶贫导向的考核机制，力求通过主要考核扶贫开发工作成效，把贫困地区党政领导班子和领导干部的主要精力引导到扶贫开发上来。
——— 不唯GDP更唯扶贫导向。《实施意见》明确，从2014年起，对50个国家扶贫开发工作重点县实行扶贫导向考核，把扶贫开发工作实绩作为评价贫困县党政领导班子和领导干部工作的重要内容，由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变。把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标。扶贫开发成效将作为贫困县干部选拔任用、年度考核等次确定和奖惩的重要依据。扶贫开发工作成效显著的，可优先提拔使用。对重点县扶贫开发工作考核结果优良的，按不同等次给予项目资金奖励。同时，扶贫开发工作连续两年无起色、群众满意度不高的重点县，由市(州)党委、政府约谈其党委、政府主要领导，督促整改落实。对整改落实不力的，按干部管理权限进行组织调整。
——— 避免多重考核增加基层负担。《实施意见》明确要求制定贫困县扶贫开发工作考核办法，建立完善贫困县扶贫开发工作考核评价指标体系，注重与同步小康考核指标体系和增比进位考核指标体系的有机衔接。去年11月8日，陈敏尔省长在第15次省政府常务会议上指出，贵州与全国同步小康，加快发展是第一要务，扶贫开发是第一民生工程，要建立符合贵州实际的“一个管总、两个侧重点”的考评框架体系，即：管总的是同步小康监测体系，只作监测评价；管第一要务的是经济发展增比进位体系，将进行排序；管第一民生的是扶贫开发考核体系，将作贫困县干部实绩考核评价，强调把改进贫困县考核方法，把扶贫开发成效作为落实“第一民生工程”的重大战略来抓。
——— 明确考核方式和结果运用。《贵州省贫困县扶贫开发工作考核办法》明确，每年的考核工作由省扶贫开发领导小组统筹，省委组织部、省扶贫办牵头组织实施，考核结果的评价运用，按干部管理权限由各级党委组织部门牵头负责。