探索地方人大全面行使重大事项决定权的途径与方法（理论研究类： 一等奖）

　　讨论和决定本地区的重大事项作为地方人大常委会的四项基本职权之一 ，是广大人民群众通过地方国家权力机关实现当家做主，管理地方国家事务的重要形式和手段，是权力属于人民这一宪法原则的重要体现。决定权功能如此重要，不可或缺。但与立法、监督、选举任免其他三项职权相比，它的行使状况却不尽如人意。它既不像立法权、监督权已经有了国家顶层具体制度设计，实施起来比较明确，也不像选举任免权那么规范具体。由于其内涵界限不清、规范不明，虽然重为人大四权之一，但是实施目标不确切，效果不显著，一定程度上说是“权力空置”似乎也不为过。是什么原因导致了这项权力的“缺失”?有什么可行的解决办法使这项权力真正代表人民的意志行使得不折不扣，值得为中国民主法治建设而努力前行的地方人大工作者深思。

　　党的十八大和十八届三中全会关于“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，对人大制度和人大工作提出了新的要求。中共贵州省委全面深化改革领导小组按照中央要求，将“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”列为2014年的重点改革任务。贵州省人大常委会研究室作为具体承办单位，就人大行使重大事项决定权开展深入调查研究。通过三个层次同步开展相应的调研工作，力求寻找地方人大及其常委会行使重大事项决定权存在的症结，探讨解决的路径，以充分发挥地方人大在全面深化改革中的作用，进一步促进决策科学化、民主化，推动人民代表大会制度与时俱进。第一个层次是了解顶层制度的设计动向。与全国人大常委会研究室沟通联系，密切关注全国人大常委会的有关研究动向和最新精神。第二个层次是横向了解各省、市、区人大关于健全讨论决定重大事项制度的情况。对全国30个省(自治区、直辖市)人大常委会讨论决定重大事项情况进行书面调研，重点对9个省(自治区、直辖市)人大3年来作出重大事项决定的经验进行学习讨论，还到全国率先开展全面深化改革中人大重大事项决定权课题研究的海南省、浙江省进行实地调研，借鉴学习经验。第三个层次是纵深了解我省各市、州，以及部分县人大常委会履行重大事项决定权的情况。向全省9个市州人大常委会、27个县级人大常委会和2个省直管县人大常委会发函，了解各地积极探索健全人大讨论决定重大事项制度的情况，并委托市州县人大常委会进行问卷调查。赴黔西南州、黔南州与州、县和乡镇人大负责人、人大代表交流座谈，广泛听取意见。收集了省十一届人大及其常委会行使重大事项决定权方面的数据，并进行研究分析。在对好经验、好思路、好做法进行梳理总结的基础上，就如何完善地方人大重大事项决定权的行使机制提出如下思考和一些探求。

　　一、重大事项决定权的含义

　　何为重大事项决定权?联系人大行使重大事项决定权的制度，厘清与重大事项决定权相关的几个概念，是地方人大正确行使重大事项决定权的前提所在。

　　(一)重大事项决定权的法律界定

　　目前，“决定权”一词还不是一个法律用语，而是为了表述方便，人们对人大及其常委会一部分职权的笼统称谓。我们所说的重大事项决定权，是指根据宪法第104条 、地方组织法第8条第三款和第44条第四款 的规定，人大及其常委会就国家或地方行政区域内各种重大事项作出决议、决定的权力。何谓重大事项?宪法高度概括性的抽象表述为“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域各方面工作的重大事项”，地方组织法用具体的列举方式表述为“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。目前，全国人大还没有制定关于重大事项决定权的专项法律。

　　由于顶层制度设计的不确定，多年来，大部分省(自治区、直辖市)在实践和探索行使重大事项决定权中，陆续制定了讨论决定重大事项的地方性法规。这些法规，绝大多数采用列举加兜底条款的方式来对重大事项进行规范，例如，《海南省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》将重大事项分为应报必决的12项、应报告的10项;《浙江省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》将重大事项分为常委会应当议决的7项。应当向常委会报告的14项和应当向常委会备案的3项;贵州省将重大事项分为常委会应当议决的8项、应当向常委会报告的17项;《黔西南自治州人大常委会讨论决定重大事项暂行办法》分三个层次，列举了应当由常委会决议的、应当向常委会报告的、应当备案的重大事项。由宪法、组织法和地方性法规及规范性文件的表述可以看出，重大事项既是一个相对的、动态的概念。同时，在一定的历史条件下，重大事项的主要特征又基本上是确定的。它主要具备四个特点：一是广泛性。从其内容上看，涵盖了政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态保护、民政、民族等各个领域。二是全局性。重大事项是本行政区域内带有全局性、根本性、长远性的和对本行政区域改革开放和现代化建设有重大影响的事项。三是动态性。重大事项又是一个动态和发展的概念，在经济社会发展的不同时期、不同地域乃至同一地区不同发展时期，都有不同的内容需求。四是群众性。人大的性质决定了重大事项决定权的行使必须坚持以人为本，解决人民群众普遍关心、迫切要求而确需解决的重大问题。

　　(二)决定权与立法权、监督权、任免权

　　1980年，时任全国人大常委会副委员长的彭真同志在各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上指出，地方人大及其常委会的职权主要有四项：制定、颁布地方性法规;讨论、决定本地区的重大事项;人事任免;监督本级政府和法院、检察院的工作。概括起来就是立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权。这四大职权不是孤立的，而是相互联系、配合行使的关系。上述四权中，重大事项决定权最能体现人大作为国家权力机关的根本特征，是人民主权的直接体现。立法权和任免权，究其本质，也可以认为是一种决定权：立法权通过法律和地方性法规等形式对决定的内容加以明确、固定，是决定的最高表现形式;人事任免权是决定权在人事方面的延伸，即通过干部任免，为重大事项决定权的落实提供组织保证。监督权是决定权的派生和保障，是保障决定得以顺利执行的工具和手段。重大事项决定权的行使同这三权密不可分。

　　(三)决议与决定

　　决议和决定都是人大行使重大事项决定权所产生的法律性文件，是人大决定权的基本载体。从内容上看，决议是一种带有批准、宣告、结论、确认、表态性的法律性文件，内容上多是关系本行政区域内全局性、原则性的重要问题、重大事件或活动，具有宏观性和战略指导性。决定则是一种偏向于作出实体性规定，具有明确的行为规范性的法律文件，内容多数涉及某一领域某方面的重要事项、重大活动的决策和安排，往往比较明确、具体、可操作。从使用范围上看，决议主要用于批准报告，如批准国民经济计划、预算执行情况的报告等，是对“一府两院”行使职权情况的评价和确定。决定则多用于对政治、经济、社会生活等的具体规范。

　　二、重大事项决定权的实践和探索

　　(一)相关制度规定

　　2005年7月30日，贵州省十届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《贵州省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》。其中在第五条以列举加兜底方式规定了必须由省人大常委会作出决议或者决定的八项事项，在第六条规定了应当向省人大常委会报告，必要时由其作出决议或决定的十七项事项。该《规定》对重大事项的性质和特征并未作明确说明。

　　其实，贵州各市、州人大常委会对讨论决定重大事项的探索更早一些。例如：早在1996年，六盘水市人大常委会就出台了《关于审议决定重大事项的决定》。1998年，贵阳市和遵义市人大常委会分别制定了讨论决定重大事项的规定。2000年至2012年期间，安顺市、黔东南自治州、黔南自治州、黔西南自治州、铜仁市、毕节市人大常委会都相继出台了讨论决定重大事项暂行办法或者规定。部分县级人大常委会，例如兴义市、瓮安县、三都自治县等也纷纷出台了有关决定重大事项的相关规定。这些规定或者办法基本都是采用列举加兜底的方式，规范重大事项的范围，普遍存在界定不清晰，可操作性不强的问题。

　　(二)实施现状

　　在对基本情况进行研究分析时，我们力求探索采用以大数据为基础的解决方法，在现存已有的实践和基础上，让数据发音，以便更接近和揭示何为“重大事项”。我们知道，“在大数据时代，无须再紧盯事物之间的因果关系，而应该寻找事物之间的相关关系”，这或许会给我们提供有价值的观点。

　　1.数据展示及分析

　　我们对2008年至2013年间，贵州省十一届人大及其常委会作出的决议决定情况进行了汇总，对数据进行分析，力求寻找其间的关联性。调查统计的结果参见附件1(《表1：贵州省第十一届人民代表大会及其常务委员会作出的决议决定》)。由表1可以看出，贵州省十一届人大及其常委会先后作出决议决定130项。其中省人代会作出的决议决定32项，主要涉及审查批准人大常委会和“一府两院”的年度工作报告，审查批准年度国民经济和社会发展计划及财政预决算，审查批准国民经济和社会五年规划纲要等;省人大常委会作出的决议决定98项，主要是针对贵阳市、自治地方报请批准的地方性法规和选举任免、专项工作报告等事项。

　　从表2省十一届人大及其常委会决议决定的内容来看，批准贵阳市、自治地方立法，废止法规的决定(占43%)和对各项工作报告决议(占23.8%)的事项比较多。

　　从表3贵州省十一届人大及其常委会决议决定的性质来看，批准性事项(占49.2%)、程序性事项(占49.2%)多，实体性事项少，仅占0.8%。

　　从表4贵州省十一届人大及其常委会决议决定的议题来源来看，贵阳市和自治地方报批的立法提案最多(占43%)，其次是人大职能部门(占30%)和“一府两院”(占27%)提出的议案。

　　从以上数据分析来看，目前贵州省人大及其常委会作出的决议决定普遍存在“三多三少”的特点。一是法律明确规定的重大事项决定较多，法律原则规定或未明确规定的重大事项决定的少。特别是对涉及重大建设项目、主导产业规划及调整、经济社会可持续发展等方面具有实体性内容的重大事项决定较少。二是程序性的决定多，自主性的决定少。属于政府提请批准、履行程序的和贵阳市、自治地方报批的地方性法规的决议决定多，人大常委会根据人民群众的意愿要求和社会发展需要，主动就一些社会热点、难点和焦点问题，或者针对执行上位法中的重大环节作出的决定少。三是作出的决议决定，原则性、程序性、宣示性的内容多，实质性、针对性、可操作性的内容少。

　　2.我省部分市(州)、县(区)人大常委会行使重大事项决定权的概况及特点

　　贵阳市人大常委会围绕推动地方性法规贯彻执行、创新探索，作出了切实做好《贵阳市生态文明城市建设条例》贯彻实施工作的决定;围绕市委“教育立市”战略，作出了《关于依法推进教育立市战略实施的决定》;以政府最需推进的工作为切入点，作出了《关于加强城乡违法建筑整治工作的决定》。黔西南州人大常委会围绕州委关于城市轨道交通发展的部署，听取州政府关于轨道交通规划编制及示范线建设的报告，行使重大事项决定权，积极推动轨道交通的发展。兴义市人大常委会围绕民生重大问题，出台了建立白龙山水源涵养保护区的决定，推动解决该市100万人口的饮用水质量安全;为了凝心聚力促团结促发展，作出决定将每年11月6日作为兴义市建市纪念日。六盘水市人大常委会围绕老城棚户区改造、月照机场建设、凤凰山城市综合体项目开发等重点工程项目，作出相应的决定，推动重大项目建设。遵义市人大常委会为了彰显和弘扬红色文化和长征精神，作出了将映山红作为“市花”的决定;为了推动区域合作，作出批准与苏州等城市缔结为友好城市的决定。贵定县人大常委会围绕人民群众反映强烈的热点问题，作出拆除违反规划的火车站世纪广场船型楼的决定。雷山县人大常委会针对农村大量占用良田好土违规搭建房屋的现象，出台了严厉打击非法占用耕地违规建房的决定。修文县人大常委会针对“民告官”行政案件的审理，作出了在行政审判案件中加强行政首长出庭应诉工作监督的决定。

　　3.海南、浙江省人大常委会行使重大事项决定权的情况

　　海南省人大常委会紧紧围绕国家推进海南国际旅游岛建设的战略布局和全省发展大局，出台了《生态省建设决定》、《关于坚持科学发展、实现绿色崛起，加快海南国际旅游岛建设的决定》、《关于进一步完善省直管市县管理体制的决定》等相关决定，切实把中央和省委的战略决策和人民的意志结合起来，通过法定程序转化为国家意志，推动了海南国际旅游岛的建设发展。海南省安定县人大常委会为解决农民喝上放心水的期盼，作出了加强农村饮水安全工作的决议。浙江省人大常委会紧扣党委中心工作，发挥地方国家权力机关在推动浙江建设全面小康社会中的积极作用。2008年至2013年，就义乌国际贸易综合改革试点、设立浙江生态日、促进全面深化改革再创体制机制新优势等重大事项作出决议。2014年围绕省委“五水共治”中心工作，作出相关决议决定，推动政府共同把治水这篇大文章做好。我们在浙江调研期间，浦江县人大常委会作出了浦阳江可游泳水质河段开辟为天然游泳场所的决定，这是浙江省第一个以人大决议方式确定当地可游泳河段。杭州市人大常委会针对群众反映“垃圾围城”问题，去年作出相关决定，要求政府加快推进垃圾处理无害化、减量化、资源化，推动解决日益严重的城市垃圾出路问题。对老百姓反映强烈的城市拥堵现象，作出了关于实施“公交优先”战略、加快推进品质公交建设的决定。浙江省临海市人大常委创新重大事项决定权的工作机制，把决定权与听取审议政府工作报告、开展代表工作等有机结合起来，要求各代表小组每年就政府工作报告中关系改革发展稳定大局和群众切身利益的事项的必要性、可行性、实效性进行调研，由常委会适时作出有关决定，推动相关工作顺利开展。

　　4.全国部分省(自治区、直辖市)2012年至2014年作出的非程序批准类的决议决定概况

　　从省内外各级人大行使重大事项决定权的情况看(见附件表5)，地方各级人大行使重大事项决定权在客观上存在差异，省级人大常委会因本区域内重大事项的情况往往比较复杂，加之拥有立法权，有些重大事项决定实际通过立法途径得到了实现，直接就某个重大事项作出实质性决议决定的比较少。例如：海南省人大常委会2008年至2013年期间，作出的非批准程序类的决议决定共8件，而贵州省人大常委会2008年至2013年期间作出非批准程序类的决议决定仅2件。而对于行政区域级别较低而又没有立法权的市、县人大常委会，由于地域面积小，人口数量相对少，经济建设发展中涉及的重大方略和决策不能通过立法途径上升为具有普遍规范约束意义的法规，更多只能寻求行使重大事项决定权来行使国家权力。因此，市、县人大行使重大事项决定权，相对比较积极和主动，而且更加注重多方位、多视角、多层次就本地区的重大方略和人民群众关注的热点难点问题行使重大事项决定权，作出的决议决定更具体，更切合实际，大部分属于实质性的决定。

　　三、存在问题与成因

　　(一)重大事项决定权的范围不明确

　　重大事项决定权实行至今，最让人困惑的就是究竟什么是重大事项，哪些算是重大事项，一直难以把握。究其原因，如前所述，由于目前我国《宪法》以及地方组织法等法律法规对此的定义过于抽象和笼统，实践中，人们用“事关全局”、“根本性的”、“长远的”、“人民群众普遍关心的”来定义重大事项。这种没有实际内容、外延模糊的定义方式，实际上没有界定。近些年，不少地方人大常委会虽然也制定了关于重大事项决定权的地方性法规及规范性文件，但是内涵仍然不够明确，列举的各项内容之间没有明晰逻辑关系，外延也不周全。

　　(二)重大事项权行使不够到位、不够充分

　　地方人大在行使重大事项决定权中，站位不够准确，出现缺位和错位现象。一方面是该出手时没有出手，对主导产业规划及调整、重大项目建设、转变经济发展方式、群众和代表反映强烈的问题没有及时列入讨论、决定重大事项议程，另一方面是不该出手却出手，有些工作不属于重大事项，或者不应该由人大决定，但却纳入人大及其常委会的议决中。例如贵州省一些县、市存在应建设需要，由人大作出同意政府向银行担保贷款的决定，其出发点是好的，但是不符合人大的职能定位。

　　(三)职能划分清晰度不够，认识存在偏差

　　在我国决策体系中，有三种决定权：党委的重大事项决策权、人大的重大事项决定权、政府行政决定权。这也就是说，在一个行政区域内对重大事项作出决定，涉及三个机关——党委、人大及其常委会、政府。这就要求正确处理好党委决策权、人大决定权、政府行政决定权三者关系问题。虽然理论上对党委、人大、政府三者的关系和职能分工比较明确，但实践操作中却没有更明确的职能分工划定。在党委和人大的关系上，一些涉及国计民生或需要全体公民一体遵循的重大事项，往往是党委作出决策后就直接由政府执行，或者是党委和政府以联合行文的形式作出决策并执行，忽略了通过法定程序转化为地方国家意志和人民意志这一重要环节。在人大与政府的关系上，法律对人大行使决定权和政府行政决定权所规定的区别和界限过于笼统，致使人大在具体工作实践中，难以把握重大事项的范围、内容，难以区分与政府的行政决定权界限。当然也有人大自身履职不主动的原因。人大部分同志心存顾虑，担心在决定重大事项上太主动，有同党委要权，与政府争权的嫌疑;有的认为重大事项难以把握，人大作出的每一项决议决定难以保证都完全正确，多一事不如少一事。

　　(四)决议决定难落实

　　各地人大在实践中积极探索行使重大事项决定权，而贯彻落实难度大。一是人大及其常委会决议决定条文内容大多是倡导性、鼓励性、号召性的，缺乏刚性、可操作性，且执行决议决定的程序和步骤不明确;二是存在“重决定、轻执行”的情况。常委会一般检查的是法律法规的实施情况，决议决定贯彻落实情况很少过问，以至于出现“决后无行，行后无果”的情况。

　　(五)自身行权力量不够

　　地方人大常委会委员和各专门委员会委员多数为兼职委员，用于人大工作的时间、精力相对较少，对其他领域涉足不多，研究较少。因此常委会审议的重大事项绝大多数都是听取政府报告，作出的决议决定往往也是根据党委或者“一府两院”的建议或者议案履行程序。在行使重大事项决定权范围上，除每年审查和批准本级国民经济和社会发展计划和财政预决算外，对重大投资项目的确定、重大改革措施以及其他有关经济、政治、文化、社会事业和生态文明等方面的重大事项作出决定很少。

　　四、思考与建议

　　(一)建置制度，实现重大事项决定权有法可依

　　目前我国几乎所有的省级人大常委会都出台了关于重大事项决定权的地方性法规，也有多个市、县级人大常委会出台了关于重大事项决定权的地方性法规或规范性文件，对地方依法行使重大事项决定权进行了积极探索。但由于缺少国家顶层制度的支持，重大事项决定权范围、运作、种类等界定就各有差异，操作难度大。在此次调研中，各地人大常委会都呼吁全国人大常委会尽早出台单项规范重大事项决定权的国家法律，希望能在顶层设计中对人大行使重大事项决定权的概念作出准确明晰的定义，原则上对应该由人大主动议决的重大事项和应当由政府提出报告并由人大决议的重大事项进行规范，对重大事项的审议程序也要作出相应规定。同时要授权有地方立法权的地方人大常委会可以就决定重大事项的具体范围、详细程序等根据各地实际自行规范，授权的同时也要对地方人大不依法履行重大事项决定权的责任承担给予明确。从目前的法律构成看来，《立法法》、《监督法》 这两部法律的出台使重大事项决定权的立法有了前提，而地方人大及其常委会多年来的积极实践和探索，又为全国人大就重大事项决定权立法提供了基础和经验。建议全国人大常委会尽快启动立法程序，早日对重大事项决定权进行顶层制度设计，用以指导和规范地方人大依法行使重大事项决定权。

　　(二)大胆探索，正确界定重大事项范围

　　对重大事项的概念、范围缺乏明确具体的界定，已经成为制约地方人大常委会行使决定权的重要因素。但是，各地关于重大事项决议决定的实践和探索，也给我们一些有益的启示。对重大事项范围的界定不需要钻牛角尖，否则会束缚手脚，我们可以采用科学的方法，界定重大事项范围的原则和厘清重大事项的三个层次。

　　界定重大事项范围总的要求是遵循凡属全局的、长远的、根本的事项都属于重大事项的原则。所谓“全局性”是指事关本行政区域民主政治、经济建设和社会发展等大局的事项;所谓“长远性”是指事物发展的时空跨度较长，需要逐步实施的事项;所谓“根本性”是指事物发展的根源或最主要的问题，对局势的变化起决定性作用的事项。同时还要遵循以下四个原则：

　　1.围绕大局原则

　　要根据人大性质和地位，抓住本行政区域内带有全局性、长远性、根本性 、影响较大，事关改革发展稳定大局的事项行使职权，也就是要善于抓住“牛鼻子”。此类事项大多也都是地方党委关注的、事关地方长远发展的大事，人大常委会要善于围绕党委的中心工作，把党委对本行政区域的重大问题的决策，通过人大法定程序作出决议决定，变成国家意志和人民的自觉行动。

　　2.以人为本原则

　　人大的性质决定了人大及其常委会决定权的行使必须坚持以人为本。涉及群众利益的公共服务、公共管理中的重大决策和改革举措，特别是人民群众普遍关心、迫切要求而确需解决的重大民生问题，一般都应列入重大事项。

　　3.结合实际原则

　　由于各地情况千差万别，每一个地方，既有全国或者全省普遍存在的问题，也有本行政区域内的特殊问题，不同区域对重大事项可以有不同的界定。比如数百万元的建设项目，在经济落后的县份就算是件大事，而在经济发达地区则算不上大事。因此，判断重大事项只能从本行政区域的实际情况出发，立足实际，审时度势，因地制宜，科学确立重大事项。

　　4.动态跟进原则

　　重大事项是由本行政区域内的经济、政治、文化、社会、生态等现状、历史原因、地理位置、民族风俗等情况决定的，是个动态的概念，不同地区不同条件下，其范围和内容不一样，具有阶段性和区域性的特点，不能设置统一的具体量化标准。因此，要坚持动态跟进原则，既要从本行政区域的实际出发来确定重大事项，又要随着形势的发展变化，适时确定重大事项。

　　厘清重大事项的三个层次，即议而必决、议而可决、应当报告的情形，除了已有明确规定的内容外，还应当增加以下几项：

　　①议而必决的重大事项。一是关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注领域的重大措施和重大改革方案。例如本地区重大的诸如机构和人事制度改革、企业制度改革、劳动制度改革、社会保险制度改革、住房制度改革、医疗制度改革等改革事项，只要涉及改革发展大局、与人民群众密切相关，就要根据“围绕大局”的原则纳入“议而必决”的范围。二是政府较大数额资金投入的重大建设项目。至于“较大数额”的大小，要根据“结合实际”原则来确定。对于省级层面来说，可以探讨将每年省政府确定的重大建设项目目录中排位前三至五位的政府性投资建设项目作为常委会讨论及决定的重大事项。三是涉及对生态环境、自然资源保护、公共安全有较大影响的建设项目。四是政府债务事项。债务率达到一定比例时，债务风险会加大，所以对政府债务规模应当加以适当控制，可以探讨对本级地方政府性债务的总体规模进行监督的同时，把单笔举债资金达到一定数额的政府债务列为重大事项。

　　②议而可决的重大事项，即应当向常委会报告，必要时常委会可以作出决议、决定的重大事项。这一层次除了监督法规定的诸如国民经济和社会发展计划、预算的执行情况等事项外，还可以增加补充一些内容。一是省本级政府性债务管理情况。二是涉及重要民生方面的相关资金的收支、管理、投资运营情况。例如：基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、社会福利、社会救助等。三是重大民生工程的安排和实施情况。例如：社会救助、就业促进、保障性安居工程等。四是重要的安全监督管理情况。例如：食品、药品、农产品等。五是重大生态环境类的事项。例如：环境状况和环境保护目标完成情况，重大环境事件发生及处理情况、大气、水、土壤的污染防治规划和实施情况，六是造成严重危害的自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等重大突发事件的应对处理情况。

　　③应当报告的重大事项。应当向人大常委会报告的重大事项，常委会审议后可提出审议意见，“一府两院”根据审议意见改进工作。一是行政区划调整的方案、政府机构改革方案。二是本区域内土地利用总体规划、城镇体系规划的编制、实施情况。三是涉及国计民生、关系群众切身利益的重要公用事业、公益性服务、自然垄断经营的商品的政府定价或者指导价的调整等。

　　(三)善于作为，正确处理好“三个关系”

　　地方人大及其常委会行使重大事项决定权，需要良好的外部环境和与各方面力量的互动，必须处理好与党委决策权、政府行政管理决定权、法院检察院司法权的关系，做到目标一致、各司其职、互相支持、协调配合。

　　1.处理好与党委决策权的关系

　　党委决策建议是人大及其常委会确定重大事项的政治依据、行动方向和指导原则，人大及其常委会决议决定是党委决策建议在国家意志上的体现。在实际运作中，地方人大常委会要积极争取党委的重视和支持，要全面了解党委的工作重点，根据中心工作的需要行使决定权。对党委的重大决策部署，要主动地有所“呼”、有所“应”，通过法定程序及时转化为人大或人大常委会的决议决定，使之成为国家意志和人民意志。人大要建立健全向党委请示汇报制度，对党委尚未提出决议决策建议、而人大常委会认为需要决定的事项，要事先及时向党委汇报，争取党委的重视支持，要始终把人大重大事项决定权的行使置于党委的领导下。同时，党委对属于国家重大事项的内容作出决策时，要避免采用党委与政府联合作出决定的形式。

　　2.处理好与政府行政管理决定权的关系

　　人大及其常委会决定是自主性的、创制性的，政府行政决定权是从属性、执行性的。人大讨论决定重大事项的范围很广，与党政工作也有交叉，全部由人大决定既不必要也不现实。人大应该抓大事、议大事，积极关注本行政区域内的重大问题，主动就职责内的大事，特别是关系国计民生的、社会普遍关注的大事行使好决定权，不要越俎代庖，不宜对行政管理工作直接干预。对政府而言，不能越权决定应当由人大及其常委会决定的重大事项，应当尊重本级人大及其常委会依法行使重大事项决定权。重大决策出台前，应当依法报告人大及其常委会，对人大作出的决议决定要认真执行。

　　3.处理好与法院、检察院司法权的关系

　　一方面要保障法院、检察院独立行使审判权和检察权。另一方面也要切实加强地方人大及其常委会对同级法院、检察院适用法律中的重大问题的监督，通过对法院、检察院的重要工作及重大问题作出决议决定推动司法公正。两院要自觉接受人大的监督和执行人大作出的决议决定。

　　(四)勇于突破，与时俱进完善机制

　　地方人大及其常委会讨论决定重大事项，必须要在现有工作机制上勇于突破，注重实效，在程序设计上创新办法。

　　1.改善重大事项议题的来源

　　政府报请是人大行使重大事项决定权的重要来源，但是不能形成路径依赖，不能坐等政府提出，要扩大重大事项决定议题的来源。

　　要积极拓宽履职思路，探索把行使重大事项决定权与行使监督权有机结合起来，通过听取审议专项工作报告，及时作出决议决定。《监督法》第十四条规定，“常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议;本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。”从实践来看，人大常委会安排听取审议的专项工作报告，大多是关系本行政区域改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题。在听取审议报告前，也都按照法律规定开展了调查研究，对存在的问题和需要改进的事项有了比较客观的了解。在经过组成人员审议形成共识后，已经具备作出决议决定的基本条件。这种做法还可以延伸到执法检查。通过执法检查和听取审议执法检查报告，在必要时作出决议决定。在这方面，外省已经有了成功的经验，例如：1991年，福建省人大常委会在听取省计生委关于计生工作情况的报告时，作出了加强计划生育工作的决议。同时，根据《监督法》第九条关于监督议题来源的规定，探讨将人大代表建议意见中提出的带有普遍性的问题作为重大事项。在这方面，我省部分县级人大常委会的做法是值得借鉴的。例如：2010年，贵定县人大常委会从十六届人大四次会议期间代表提出的建议中，筛选出“更改新巴中学过校公路”、“立项修建旧治镇黄土大桥”、“维修云雾山环形旅游公路”等四个社会关注度高的并作出决议，取得了很好的成效。

　　2.拓宽重大事项议案提出的主体

　　重大事项议案提出的主体应根据《地方组织法》、《立法法》和我省人大常委会议事规则的相关规定，采用人大主动提出与党委建议、“一府两院”报请相结合的方式。地方党委是重大事项的主要动议者和决定者，但它不是法定议案的提出主体。党委对重大事项的决策意图，可以通过授意由省人大常委会主任会议提出，也可以授意同级人民政府或者两院提出。省人大常委会主任会议、人大各专门委员会、省人大常委会组成人员5人以上联名，可以提出有关重大事项的议案，也可以要求“一府两院”向省人大常委会报告有关事项。“一府两院”可以提出有关重大事项的议案，也可以主动向省人大常委会提出有关重大事项的报告。

　　3.让重大事项决策程序和内容公开透明

　　目前地方人大工作实践中，很多决定议案和草案的形成，以座谈会的形式听取代表和相关方面意见的做法比较普遍，建议进一步规范“事前调研、事中审议、事后监督”的公开公布机制，以深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智。

　　4.规范作出重大事项决定的程序

　　地方人大及其常委会作出的决定具有法律强制力和社会影响力，所以作出决定必须慎重。重大事项的动议既可以由人大自主发起，也可以由政府提出，最主要的是人大、政府双方要思想同心、目标同向、工作同步。可以建立人大与“一府两院”的联系沟通制度，人大常委会与政府、专门委员会与政府有关部门之间建立多层次的联系渠道，采用一年一定的方式商议确定关注本行政区域内的重大事项，也可以根据实际情况，临时商定有关重大事项。对于重大事项的审议，可以借鉴法规草案的通过程序，开展“两审通过制”的探索。即重大事项决定的议案，第一次提交会议只审议，不表决，待下一次会议审议成熟后再表决通过，以保证有充分的审议时间。同时，还可以探讨重大事项决定“出台前评估”，可以借鉴“立法前评估机制”的经验，在重大事项决定出台前，邀请人大代表、常委会咨询专家、人民群众、相关厅局对该决议进行评估，力求通过对决定内容的合理性、决定出台时机、决定社会影响进行综合评价，为使作出的决定更科学、更切合实际再加一道闸门。

　　(五)强身健体，加强自身建设做到能行权

　　重大事项决定权能否充分行使与人大自身建设密切相关。人大代表、常委会组成人员及人大机关干部的素质，直接影响到讨论决定重大事项的质量。要结合人大选举工作，把好人大代表和人大常委会组成人员的“入口关”，优化常委会组成人员知识、年龄结构，适当增加专职常委会委员的比例。同时也要畅通“出口关”，对不适宜履职的人大代表和常委会组成人员要敢于亮红牌，有合法的退出机制。要充分发挥好常委会咨询专家“专”长，高度重视人大干部培养配备。人大干部是常委会履职的参谋助手，要提高人大干部队伍的整体素质。人大及其常委会通过不断加强自身建设，开拓视野，增强综合素质，才能提高讨论决定重大事项的能力和水平。

　　(六)监督问效，实现重大事项决定权“行而有果”

　　人大及其常委会作出的决议决定体现着人民的意志和国家权力的意志，具有法律效力，有关国家机关必须认真贯彻执行。决议决定的贯彻落实，关系到人大行使重大事项决定权的实效。因此，决议决定形成后，人大要注意做好检查监督执行工作。一方面要加强对决议决定贯彻落实的监督检查。可以委托人大各专门委员会或者人大常委会的工作机构跟踪督查，可以采取听取和审议贯彻执行情况报告、执法检查、代表视察、专题调研等形式，督促决议决定的贯彻落实。另一方面要有必要的制约手段。对决议决定执行不力的，或者拒不执行的，要通过采取措施，如责令限期改正、通报批评、组织特定问题调查、质询、罢免等刚性手段予以纠正和处理，维护地方人大依法行使决定权的严肃性和权威性，督促和保证人大及其常委会所作出的决议决定得到有效执行。

　　改革是现实条件下的社会实践。改革需要破题，需要有空间来突破。这样，改革的路径才能不断拓宽，改革的创新才能不断涌现。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三次会议上强调：“要着力提高改革的针对性和时效性，着眼于解决发展中存在的突出矛盾和问题。”中央再三强调要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子。在全面深化改革的进程中，我们要不断推动人民代表大会制度与时俱进，丰富人民代表大会制度的实践特色和时代特色，健全人大讨论、决定重大事项制度，落实各级政府重大决策出台前向本级人大报告，切实保障和实现人民通过人民代表大会行使国家权力，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　■ 贵州省人大常委会研究室课题组

　　龙超云

　　盛 荣

　　姚智勇

　　刘 英(执笔)

　　评委会评语：

　　专题询问，是人大监督权的一种外化载体，是国家权力机关依法进行的庄严之问。本文以州、县两级人大常委会开展专题询问工作的情况为基础，立足总结、完善、规范和提高，针对专题询问工作的认识问题、准备工作、提问质量、跟踪问效、程序规范等各个环节进行深入思考，具有较强的前瞻性、科学性和可操作性。全文主题鲜明，思路清晰，文字精炼，文笔流畅，文体规范，分析到位，结论有说服力。