公益诉讼推动依法行政

　　6月30日，北京市石景山区检察院对该市工商行政管理局石景山分局不依法履行职责行为，向区法院提起行政公益诉讼。至此，北京、内蒙古、吉林等13个试点检察机关提起公益诉讼的省、自治区、直辖市均有检察机关提起公益诉讼。

　　从2015年7月1日，全国人大常委会授权最高检开展公益诉讼试点工作，到13个试点地区实现全面“破冰”，只用了一年的时间。一年来，检察机关提起公益诉讼从无到有、从陌生到熟悉，蹚出了一条改革创新之路，充分发挥了检察机关法律监督职能作用，有力维护了国家和社会公共利益。

　　以公益为核心，发现线索近2000件

　　1年前，当全国人大常委会决定正式授权最高检开展公益诉讼试点时，这个问题已经在法学界争论了很长一段时间。支持者认为，检察机关作为宪法所规定的法律监督机关，理应对造成国家利益和社会公共利益损害的违法行为或不作为进行监督;而反对者则认为，民事公诉，于法无据。这些争论，直到党的十八届四中全会决定明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，方才尘埃落定。

　　争论虽然已经结束，但检察机关提起公益诉讼作为一项重大制度改革，最高检还是给予了足够的谨慎。在最高检公布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中，将案件范围限定为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护和国有土地使用权出让等领域;最高检民事行政检察厅厅长郑新俭要求“以重点领域的重点案件为抓手，避免自行其是、全面开花”;最高检有关负责人则表示“检察机关行使的只是监督权，而不是处置权。”

　　一年来，试点检察机关严格按照最高检的要求，牢牢抓住公益这个核心，抓住人民群众反映强烈的侵害公益事件及其背后的监管不力问题，以生态环境和资源保护领域为重点，集中力量办理重大有影响的案件。

　　山东省庆云县人民检察院在审查一起污染环境罪案件时，发现县环保部门在监管过程中存在违法行为，且在收到检察建议后，仍未依法正确履行监管职责，致使国家和社会公共利益持续受侵害。

　　2015年12月16日，山东省庆云县检察院依法向庆云县人民法院提起行政公益诉讼。这是全国首例行政公益诉讼案件。一周后的12月22日，江苏省常州市人民检察院对许建惠、许玉仙污染环境案向市中级人民法院提起民事公益诉讼，成为检察机关以公益诉讼人身份提起的首例民事公益诉讼案件。

　　此后，试点工作步入快车道，几乎每个月都有试点地区检察机关提起公益诉讼。来自最高检的统计数据显示，截至今年6月，试点地区检察机关共在履行职责中发现公益诉讼案件线索1942件，办理诉前程序案件1106件，向法院提起公益诉讼30件。其中，生态环境和资源保护领域的案件线索1416件，提起诉讼23件，国有土地使用权出让领域案件线索233件，国有资产保护领域案件线索205件，食品药品安全领域案件线索88件。

　　前置诉前程序，有效增强监督实效

　　检察机关积极履行职责，一定程度上让公益保护主体缺失的状况得到有效改变，尤其是在行政公益诉讼方面。但更值得一提的是，新设置的诉前程序发挥出巨大的作用，这让检察机关和社会公众始料未及。

　　习近平总书记在审议试点方案时强调，诉讼是最后手段，之前要充分发挥检察建议等手段的作用。因此，最高检在工作方案中专门设置了诉前程序，要求检察机关在提起公益诉讼前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起公益诉讼，或者向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或依法履行职责。试点地区检察机关也大多将诉前程序作为工作重点，而并非公益诉讼本身。

　　以往检察机关发出的检察建议，行政机关做书面回复的多，做实质整改纠正的少，检察监督难以真正取得成效。但有了公益诉讼的后续手段作保障，检察建议效力明显提升。

　　2015年，甘肃酒泉市检察院在办案中发现该市阿克塞哈萨克族自治县17家石棉矿企业自1950年开采至今均未依法办理环评手续，给生态环境造成严重影响，县环保局却一直未采取切实有效监管措施，导致污染问题始终未能解决。

　　阿克塞县检察院于是向环保局发出检察建议，建议县环保局履行监管职责。环保局接到检察建议后仅通知石棉矿企业进行整改，但并未采取相关整改措施。于是，检察机关决定对其提起行政公益诉讼，甘肃省和酒泉市两级检察院也派员实地督导此案。得知检察院要提起公益诉讼后，阿克塞县政府立即采取整改措施，依法关停17家企业，并认真进行整改，一举解决了困扰当地60余年的石棉污染问题。

　　截至今年6月，在试点地区检察机关办理的1047件行政公益诉讼诉前程序案件中，行政机关采纳检察建议纠正违法或履行职责的有814件，占77.75%;逾期未纠正的仅有102件，占9.74%。行政机关不作为、乱作为、慢作为等情形，在检察机关的强力监督下，绝大多数都在诉前程序中得到有效纠正。

　　推动依法行政，及时提出立法建议

　　从试点结果看，检察机关以其法律监督属性及权力配置，有效改善了以往因行政机关不作为、乱作为等行为致使国家和社会公共利益遭受损害的情形，初步达成了改革的目标。

　　一年来，一些地方政府对检察机关提起公益诉讼的态度，也从不理解、不认可、不支持转而重视起来。湖北省十堰市郧阳区林业局局长出庭应诉时，当庭鞠躬道歉并郑重承诺：带领林业系统履职尽责、依法行政。

　　但也有一些地方，有的行政机关在接到检察建议后，虽有回复但并未启动实质性整改，或仅纠正了部分违法行为或履行了部分监管职责，国家和社会公共利益遭受侵害的局面未彻底改变;有的在检察机关提起公益诉讼后，行政机关采取的整改措施仍过于简单。比如在一起行政公益诉讼判决后，地方政府采取的整改措施是把企业简单粗暴地一关了之，而并非从污染原因入手，帮助企业更好地更新环保设备、完善生产制度。

　　此外，在试点中暴露出来的一些涉及法院审判及相关诉讼程序等方面的问题，包括检察机关提起公益诉讼的诉讼地位、举证责任、诉讼保全等，需要法学界和司法实务界探讨和研究。

　　按照全国人大常委会的授权决定，2017年7月将是检察机关提起公益诉讼试点两年期限的截止日期。在接下来的一年里，检察机关有必要进一步健全和完善公益诉讼的诉讼程序架构、尝试在食品药品安全领域提起民事公益诉讼，更重要的是在司法改革的整体框架下，统筹提出修改人民检察院组织法、检察官法、民事诉讼法、行政诉讼法等立法建议，从法律层面为保护公益提供强有力的力量。