司法改革纲要：司法管辖将与行政区划适当分离

导读：最高人民法院9日召开新闻发布会发布了《人民法院第四个五年改革纲要（2014－2018）》。纲要提出了45项改革举措，是指导未来五年法院改革工作的重要纲领性文件。

纲要就建立与行政区划适当分离的司法管辖制度作出了安排。提出要完善庭审公开制度，建立庭审公告和旁听席位信息的公示与预约制度。按照纲要，法院将在省一级成立法官遴选委员会，广泛吸收法官代表、组织人事部门代表和其他社会人员参加，从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。主审法官独任审理案件的裁判文书，不再由院、庭长签发。

职能定位

大多数民商事一审下放到基层法院

为合理定位四级法院职能，“四五改革纲要”提出要建立定位科学、职能明确、监督得力、运行有效的审级制度。

主要措施包括：进一步改革民商事案件级别管辖制度，将绝大多数普通民商事一审案件的管辖权下放至基层人民法院，辅之以加强人民法庭和诉讼服务中心建设，强化基层人民法院化解矛盾的职能。

此外，“四五改革纲要”对上下级法院审级监督关系做出进一步规范。

完善提级管辖制度，明确一审案件管辖权从下级法院向上级法院转移的条件、范围和程序，充分发挥中级、高级人民法院通过提级审理重大、疑难、复杂和新类型案件，指导类案审判工作，确保法律统一适用的功能，压缩个案请示空间。

最高人民法院司法改革办公室主任贺小荣指出，将改革法院考评机制，废止没有实际效果的考评指标和措施，取消违反司法规律的排名排序做法，消除不同审级法院之间的行政化。

人事管理

完善法官等级定期晋升机制

贺小荣指出，长期以来，我国对法官沿用普通公务员管理模式，不能充分体现司法职业特点，也不利于把优秀人才留在审判一线。

国际刑法学协会中国分会副主席张智辉曾在接受北京青年报记者采访时表示，现在的法官都按照行政级别、关系来解决职级和待遇问题，所以，不少办案办得好的人员都去走行政，而在一线办案的往往是新来的、经验不足的人。

针对上述问题，“四五改革纲要”提出：要坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心。建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。

为推进法院人员分类管理制度改革，“四五改革纲要”提出将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理。此外，配合省以下法院人事统管改革，推动在省一级设立法官遴选委员会，广泛吸收法官代表、组织人事部门代表和其他社会人员参加，从专业角度提出法官人选。此外，纲要明确，初任法官首先到基层人民法院任职，上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生。将进一步完善法官等级定期晋升机制，确保一线办案法官即使不担任领导职务，也可以正常晋升至较高的法官等级。

收支管理

地方法院没收财物一律缴省级国库

贺小荣指出，推动省以下地方法院人财物统一管理，对于确保人民法院依法独立公正行使审判权、确保国家法律统一正确实施，具有重要而深远的意义。

为健全司法行政事务保障机制，“四五改革纲要”立足审判权的中央事权属性，就健全法院司法行政事务保障机制推出了一系列有力举措：配合中央有关部门，推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革。严格“收支两条线”管理，地方各级人民法院收取的诉讼费、罚金、没收的财物，以及追缴的赃款赃物等，统一上缴省级国库。

那么，省级以下法院人财物统管之后，怎么确保这些法院的审级独立？

对此贺小荣回应，统管只是依托省一级的制度平台统筹管理，并不是系统内部的“垂直管理”。上级法院对下级法院仍是监督指导关系，不是领导关系。

人民法院将改革法院考评机制，废止没有实际效果的考评指标和措施，取消违反司法规律的排名排序做法。通过建立审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台等多种方式，既确保统管工作顺利推进，又切实保障审级独立。

司法管辖

林业、农垦法院纳入国家司法体系

贺小荣昨日介绍，“四五改革纲要”将探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护等案件得到公正审理。

本月3日，最高法院新闻发言人孙军工在通报最高法环境资源审判庭情况时表示：“由于生态系统是不可分割的一个整体，水、空气等环境因素具有流动性，一旦出现环境污染，往往就是跨行政区划污染，而目前环境监管、资源利用是以行政区划为界限，行政权力配置与生态系统相割裂的冲突，导致跨行政区划污染不易得到有效解决。”有必要改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，实行对环境资源案件的集中管辖。

“四五改革纲要”提出，在法院管理方面，将林业法院、农垦法院统一纳入国家司法管理体系，改革部门、企业管理法院的体制。在机构设置方面，建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制，并进一步推动环境资源审判机构建设。

司法保障

重视律师辩护、代理意见

今年5月，在题为“回归司法理性”的论坛上，中央财经大学法学院副教授李轩直言，在很多重大影响性诉讼中，都出现了律师遭受不公正司法对待的现象。

为强化对公民人身权利、财产权利和诉讼权利的司法保障，“四五改革纲要”提出要建立和完善以庭审为中心的审判机制，有效发挥审判对侦查、起诉的制约和引导作用，确保司法公正。建立对被告人、罪犯的辩解、申诉和控告认真审查、及时处理的机制。完善审判环节重视律师辩护、代理意见工作机制。

贺小荣指出，律师的辩护和代理意见是人民法院判决形成的重要依据和前提基础。

“完善审判环节重视律师辩护、代理意见工作机制，一是要严格落实律师在刑事辩护、民行代理中依法享有的各项权利；二是要重点落实律师在各类庭审中举证、质证、辩论的权利；三是要完善裁判文书说理机制和对律师辩护、代理意见的回应机制；四是要健全完善裁判文书公开机制，确保律师的辩护和代理意见通过裁判文书能够向全社会公开，充分彰显法律职业共同体捍卫司法公正的共同信念和职业良知。”

纲要提出，将推进涉法涉诉信访改革，探索建立律师为主体的社会第三方参与机制，增强涉诉信访矛盾多元化解合力。

法院庭审

主审法官独审案件 裁判文书不再由院庭长签发

昨日，贺小荣指出，司法机关仍存在内部层层审批，办案权责不明等问题。针对上述问题，“四五改革纲要”将完善主审法官、合议庭办案责任制作为关键环节，推动建立权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制。选拔政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员担任主审法官，作为独任法官或合议庭中的审判长。值得注意的是，改革纲要还对裁判文书的签发机制进行改革，规定“主审法官独任审理案件的裁判文书，不再由院、庭长签发”。

一位在基层法院从业多年的法官告诉北京青年报记者，对法官独立审判权的最大威胁来自于行政干预。“以前我审理过一起案件，判处雇员对雇主的财产损失承担全部责任，但是按照制度规定，厅长要审批，结果他直接把我的判决书结果改了，只在后面注明了一句‘已经向院长汇报’，这就是法官‘审而不判’的最现实写照。”

此外，纲要提出，建立法官惩戒制度，设立法官惩戒委员会，既确保法官的违纪违法行为及时得到应有惩戒，又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利。

最高法司改办有关负责人指出，主审法官、合议庭审判责任制与院、庭长的审判监督制约机制并不是对立关系。为了确保司法公正，“四五改革纲要”提出规范院、庭长对重大、疑难、复杂案件的监督机制，建立院、庭长在监督活动中形成的全部文书入卷存档制度。

相关链接

司法改革进度表

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署。

中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，确定了各项改革任务的路线图和时间表。

中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，对若干重点难点问题确定了政策导向。

今年6月中旬，中央司改办负责人在接受记者采访时表示，经商中央有关部门和地方，决定就完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理4项改革，在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。

为进一步深化司法体制改革，最高人民法院结合法院工作实际，在深入开展调研、广泛征求意见基础上，研究制定了“四五改革纲要”，并报中央审批同意。为了有步骤地推进改革工作，最高人民法院成立了司法改革领导小组，由最高人民法院院长周强出任组长。

本版文（除署名外）/本报记者 桂田田 制图/沙楠

相关新闻

上海司改方案实施意见获通过

新华社电（记者 姜微 杨金志）中共上海市委全面深化改革领导小组第二次会议9日举行，会议研究和部署上海司法改革试点推进工作，审议并原则通过《上海市司法改革试点工作方案实施意见》。

此前，6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《上海市司法改革试点工作方案》。

上海市委强调，要牢牢把握可复制、可推广的要求，上海所有的重大改革都要符合中央这个要求。中央把司法改革试点的任务首先交给上海，是对上海的高度信任，上海司法工作有条件有基础率先试点改革；同时也是对上海司法工作的新期待，希望试点工作不仅仅解决上海的问题，更要为全国司法改革提供可复制、可推广的制度经验。要始终把工作着力点放在为全国司法体制改革探索可复制、可推广的制度上。

中共中央政治局委员、上海市委书记韩正指出，要积极稳妥推进改革试点。一是敢于突破体制性、机制性、保障性障碍，切切实实拿出司法人员分类管理、健全司法职业保障、完善司法责任制的措施办法，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题。二是做足做好准备工作，在研究解决问题中抓推进落实，确保队伍思想稳定、工作不断不乱。三是宣传要准确到位，为司法体制改革营造良好的舆论环境。