地方立法权限研究 （理论研究类： 二等奖）

　　“权限”一词最早源于行政学，一般被认为是国家行政机关处理行政事务的职权与职责的范围。立法权限是立法权的实质内容之一。立法权是国家政权的组成部分，是国家权力体系中的最高权力，但是也不能没有限制。比尔德说：“在民主制国家，国家政权的活动受到法的限制，政府的权力不能超出法限制的范围，首先是立法权的行使是有限度的。”立法主体能够正确行使立法权的前提是法律上有明确具体的权限划分规定。如果中央与地方的立法权限范围界限不明晰，将有可能出现地方过分分权或者中央过分集权的情况，势必会对经济社会的发展或者国家的稳定带来危害;或者有可能出现重复立法、越权立法、立法不作为等现象，导致法律体系的混乱;或者有可能出现上位法与下位法之间以及同位阶法之间产生差异和矛盾，造成法律法规之间互相“打架”，民众无所适从，法律法规难以实施。因此确定或限制立法权限范围，能够有助于使立法者明确立法的任务和目标，有助于人民群众对立法活动进行监督;有助于防止专制擅权的局面出现;有助于完善立法制度，实现立法的科学化与制度化。

　　一、我国地方立法权限变迁的过程

　　立法是建设法制、实现法治的重要前提。立法几乎成为与国家生活、社会生活和公民生活关系最密切、关联最广的一个重大事项。查尔斯·A·比尔得在其所著的《美国政府与政治》一书中写道：“一个国家立法权限的划分，往往是这个国家政治变迁、经济发展和社会变革的历史写照。”从1949年新中国成立至今的立法实践来看，我们国家对立法权限的划分也经历了一个长期曲折发展的过程，经过研究可划分为四个阶段：

　　(一)地方立法权限的初创阶段(1949—1954)

　　第一个阶段是从1949年新中国成立到1954年中国第一部《宪法》产生。这一时期是一个特定的历史时期，新中国刚刚建立，全国被划分为东北、华北、西北、西南、中南、华东六个大行政区，各地都在实施各项改革，建立民主政权，恢复和发展经济。在政治、军事、经济等各方面都还不具备建立人民代表大会制度的条件，这一时期不存在各级人民代表大会及其常务委员会，也就不存在地方人大立法。但为满足当时新生政权对于秩序与规范的需要，并基于当时新老解放区的情况各有不同，在此期间颁布的一些法律规定性文件没有具体规定中央与地方立法权限的范围，但其肯定了地方具有立法权限，并赋予众多主体以立法职权。县级以上人民政府都享有一定的立法职权，对其所辖行政区域内的部分或者说是全部事务都可以通过制定法律、法规、规章等规范性文件来进行管理。据吴大英的《中国社会主义立法问题》统计，从1950年到1953年，中央立法435件，年均立法109件。全国各地的地方立法也开展得相当活跃。其中，浙江从1950年到1953年，共制定暂行法令条例和单行法规653件，年均立法163件;上海从1950年到1954年，制定暂行法令条例和单行法规799件，年均立法159件。

　　(二)立法上的中央集权阶段(1954—1979)

　　第二个阶段是从1954年《宪法》颁布到1979年《地方组织法》生效前。中央人民政府委员会在1954年6月19日第32次会议撤销了大行政区，大行政区一级的立法职权随之也取消。按照法律规定，立法权限高度集中在全国人大及其常务委员会，地方人大依照法律规定的权限通过和发布决议，但无权立法，只有民族自治地方的人民代表大会有立法权限。民族自治地方仅有的地方立法权限，也因人民代表大会每年只开一次，实际上也没能发挥作用。据吴大英的《中国社会主义立法问题》统计，从1954年《宪法》颁布到1979年，包括各种意见、办法、命令、决议、决定、通知、报告、答复、办法在内的中央立法共计1115件，年均59件。这远远少于新中国成立初期的立法数量。同时，一般地方因无立法权，所以记录为零。

　　(三)地方人大立法权限的重新获得阶段(1979—1996)

　　第三阶段是从1979年《地方组织法》颁布到1996年《行政处罚法》生效前。这一时期是中央与地方立法权限划分的制度建设时期，中央与地方的立法权限关系进入到规范化分权阶段。实行改革开放政策后，全国工作重心向社会主义现代化建设转移，计划经济向市场经济转变，因此中央与地方的立法权限关系也发生了变化，逐步打破了中央高度集权的立法权限模式，形成了集权分权模式。1979年《地方组织法》和1982年《宪法》明确规定省一级人大及其常委会有地方立法权限，奠定了我国立法权限划分体制的法律基础。随着地方人民代表大会制度的建立和完善，地方立法的积极性得到调动。在这一时期中央与地方两个积极性在一定程度上得到发挥。据国务院法制办公室秘书行政司编的《依法行政，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府》统计，从1979年到1999年6月底，除现行《宪法》外，全国人民代表大会及其常务委员会共制定法律250件，通过的有关法律问题的决定106件;国务院制定行政法规830个;有关地方人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规7000多件。但也因这段时期的法律没有具体规定中央与地方的立法权限范围事项，致使权限范围不清，在立法实践中出现了地方立法争权、越权等各种各样的问题。地方立法争权在实践中表现为法律对应当属于中央专属立法权限范围内的某个事务还没有作出规定时，因没有法律明文规定该事务属于中央专属立法权限，地方立法机关则争夺该项事务的立法权，率先制定了地方性法规。地方立法越权则表现为法律已经对属于中央专属立法权限或者剩余立法权限范围内的某事项作出规定，地方性法规则超出法律的规定增加或减免其义务、创设或者限制其权利。

　　(四)地方人大立法权限的规范限制发展阶段(1996年至今)

　　第四阶段是从1996年《行政处罚法》生效后至今。从这个时期出台的法律以及地方立法工作实践可以看出，这个阶段是对中央立法权限进行明确规范，对地方立法权限逐步进行限制规范发展的时期。经过第三阶段近20年地方立法较无约束的蓬勃发展后，国家看到了地方立法上出现的这些问题，逐渐产生了要对地方立法权限进行一定限制，规范其发展的念头。在这样的背景下，《行政处罚法》在1996年产生并施行至今，是限制地方立法权限的第一部法规，对地方立法权限产生了深远而重大的影响，可以说是地方立法权限发展的一个转折点。国家出台《行政处罚法》的最大一个目的就是为了限制地方设置行政处罚的权利，规范在行政处罚方面的立法权限;但仅仅规范限制地方在行政处罚方面的地方立法权限，国家认为是不够的，于是开始积极筹备、制定《立法法》，并于2000年7月1日颁布施行。《立法法》总结了改革开放二十多年来我国在划分中央与地方立法权限范围上存在的问题，并首次在法律中对中央与地方的立法权限范围和界限作出了规定，列举了十类中央专属立法事项，概述了三类地方立法事项，试图具体明确中央与地方的立法权限范围。但《立法法》的规定对中央与地方立法权限范围尤其是地方立法权限范围事项的规定还是过于原则，为进一步规范限制地方立法机关行使地方立法权限的随意性，在《立法法》之后出台的《行政许可法》、《行政强制法》对地方立法机关行使地方立法权限范围中的行政许可设定权和行政强制设定权又作出了限制。

　　二、现行法律对地方立法权限的静态规定存在的问题

　　(一)《行政处罚法》对地方立法权限规定存在的问题

　　对地方立法设置行政处罚的规定比较原则，地方立法时在有上位法的情况下，会产生两个问题：一个是在国家法律、行政法规对违法行为没有设置行政处罚或者地方性法规新设置上位法没有的违法行为时，地方性法规可不可以设定行政处罚?在地方立法实践中，绝大多数省(区)对上述两个问题都设置了行政处罚。二是在法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定时，如果设定的处罚种类和幅度的范围不符合地方的实际情况，地方性法规按照法律、行政法规设定的处罚种类或者是在其幅度范围内设定处罚，行政管理部门在实际工作中将难以执行行政处罚，处罚形同虚设，也不利于行政管理部门开展工作。因此笔者认为行政处罚法可以规定行政处罚的种类，且哪些种类的行政处罚属于哪个层级的立法权，但不应硬性规定某种违法行为只能设定哪种处罚种类和处罚的幅度;而是应放权给地方，地方根据自己的实际情况对违法行为在地方已有的处罚种类内进行处罚即可。至于处罚幅度、罚款数额则纯属地方事务，中央立法不应干涉。

　　(二)《立法法》对地方立法权限规定存在的问题

　　《立法法》首次采用列举式的权限划分方式对中央专属立法权限作了比较详细的规定，并首次细化了地方立法权限。它的颁布施行可以说是我国在立法权限划分历史上一个跨时代的进步。但它的某些规定也存在缺陷，主要表现在：

　　1.第8条第3项和第9项使用的是“制度”，第7项和第8项在“制度”前使用了“基本”二字作为定语修饰

　　“制度”和“基本制度”的用语是比较宽泛的，哪些是“制度”，哪些是“基本制度”在条文中没有规定，因此导致在立法实践中权限的划分趋于模糊。

　　2.第8条第10项是一个兜底式的概括性规定，虽然保证了国家立法体系的完整和开发性，但却有两个不足

　　一是沿袭《宪法》对全国人民代表大会及其常务委员会立法权限的规定，将全国人民代表大会及其常务委员会的立法职权统称为法律，没有具体划分全国人民代表大会及其常务委员会立法权限范围，进一步模糊了全国人民代表大会与其常务委员会的立法权限。二是使中央与地方立法权限划分陷于模糊。第10项只规定了必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的“其他事项”，却没有明确“其他事项”的具体范围，法律规定缺乏明确的指向，内涵模糊是必然的。

　　3.第64条对地方立法权限范围的规定模糊

　　从字面上看只要满足“地方性事务”和“需要”两个条件就可以制定地方性法规，“地方性事务”根据《地方组织法》第8条和第44条的规定，包括政治、经济、教育、科学、文化、资源保护、环境、卫生、民族、民政，即除了国防和外交等事项。以“政治”为例，哪些是应由中央立法规范的重大政治事项，哪些是可以由地方立法规范的一般政治事项，在理论和实践中也没有标准。而“需要”这个词是内涵宽泛的自由裁量用语，包含太多的不确定性因素。第64条的规定表面上看对地方立法权限范围作出了规定，但实质上仍然缺乏划分地方立法权限范围明确、具体的标准。

　　4.从第8条前9项的规定可以看出，我国对中央立法权限的规定采取的是事务的“重要程度”标准

　　以“重要程度”作为划分标准，受主观意志的影响会比较大，因为哪些事项是非常重要的事项，哪些事项是一般重要的事项，并不是泾渭分明，清晰可分的;并且“重要程度”可能会随着客观情形的变化而变化，因为在某一个时期不是很重要的本属于地方立法权限范围的事项，在另一个特殊时期可能会变得非常重要，而由中央立法进行规范。而从第64条第一款第二项的规定可以看出，我国对地方立法权限的规定同时也采取了事务的“影响范围”标准。如果地方立法权限以“影响范围”作为划分标准，则地方人大除第8条列举的中央专属立法权限事项外，只要是涉及地方的事项就可以制定地方性法规来进行规范。这将产生两个问题：一个是“立法弃权”。由于中央立法权限划分采取的是“重要程度”标准，一些不是很重要或者是非重要的事项但却涉及全国范围，地方不可能对这些事项进行立法规范，这将产生立法空白地带，在立法实践中表现为“立法弃权”。另一个是立法争权。一些涉及地方行政区域范围内比较重要的事项，因“重要程度”没有具体量化指标，中央认为应当属于中央立法权限范围内的事项，而地方认为应当属于地方立法权限范围内的事项，则会出现立法争权。

　　三、一般行政区地方立法主体及其权限范围

　　地方是相对于中央而言的，地方立法权是相对于中央立法权而言的。关于地方立法权的含义，我国《宪法》和法律没有作出明确的界定。目前我国地方立法呈现出“两类三区”的复杂情况。所谓“两类”是指地方国家权力机关和地方国家行政机关两类性质不同的立法。所谓“三区”是指一般行政区的立法、民族自治地方的立法和特别行政区的立法。因此，与我国地方立法相对应的有地方性法规、民族自治条例和单行条例、地方政府规章以及经济特区、特别行政区立法等多种表现形式。而地方立法权无论其权能和内容，还是其运作和行使，都必须有一定的范围和限度，既包括立法主体的实体性权力内容的分配，也包括形式要件的划分和确认。近年来地方立法空间被压缩，权限受制约，这既是一种必然，更是法治完善和进步的结果。地方立法作为国家立法的重要补充，应当本着“立法为民”的指导思想，适应新情况，研究新问题，树立新观念，开拓新领域，为地方经济建设和社会发展提供有力的法制保障。本文从地方立法主体的角度来研究我国一般行政区的立法主体及其权限范围。现行法律规定，在一般行政区享有地方立法权限的主体有三类：

　　(一)第一类立法主体是省级人大及其常委会

　　1.人民代表大会与常委会的立法权限范围划分

　　《立法法》第六十七条规定，规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。什么是特别重大事项?法律规定不明确。《立法法》出台后这十几年，代表大会制定的地方性法规非常少，各省仅涉及人大自身立法事项如立法条例、人民代表大会议事规则等少量法规一般在2至4件左右由人民代表大会立法，所以各省的现状是代表大会立法基本上被虚置。常委会是人民代表大会的常设机构，其立法权从属于代表大会，常委会立法不能代替代表大会立法。因此，应当在法律中明确人大与人大常委会的权限范围，明确规定代表大会应对本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项进行立法，而哪些事项是本行政区域的重大事项呢?重大事项可以是规范人大四项权利的内容，规范人大本身职权的事项，人大常委会及组成人员履职的事项，本地区域发展重大战略实施的事项，以及关系经济社会发展全局、关系群众重大利益的事项等。

　　2.省级人大及其常委会在现有立法权限范围内立法时应注意的问题

　　立法法的颁布，基本上解决了中央和地方立法权限的划分问题，但也在整体上缩小了地方性法规制定的范围;而行政处罚法、行政许可法和行政强制法关于地方立法权限的规定则从地方立法的管理手段和实质内容上压缩了地方立法的空间。在这种情况下，地方人大在现有立法权限范围内立法时应注意以下几点：一是进行执行性立法时，要根据我省的实际情况尽量细化上位法的有关规定，制定的制度、措施，设定的处罚，要具体、要有针对性，能解决实际问题，具有可操作性。地方立法决不能照搬照抄上位法，宁要小而精，不要大而全。二是进行地方事务性立法、自主性立法时要紧紧围绕我省不同发展阶段的主要任务和重大改革举措，积极制定围绕中心促发展的地方性法规，要在条例中规定某项工作的主要任务和重大改革举措，体现出贵州独有的地方特色。三是进行先行先试性立法时，要敢于解放思想、与时俱进，并具有创新意识，积极制定制度创新、措施创新、方式方法创新的地方性法规，要尽量发挥法规的指引作用，力争让本省的立法走在全国地方立法的前沿。

　　(二)第二类立法主体是较大市的人大及其常委会

　　较大市的人大及其常委会制定的地方性法规需报省级人大常委会批准后才能施行。这是为什么呢?首先是因为宪法没有赋予较大市地方性法规制定权，所以只有通过省级人大常委会批准，使较大的市的立法上升为省级人大常委会的立法，才符合宪法规定的精神;其次，随着立法主体的多元化，立法诉求及立法决策也呈多样化，上位法与下位法之间以及同位阶法之间产生差异和矛盾的可能性增大，必须加强立法监督，保持法律体系的内在和谐一致。所以必须坚持报批制度，才能保证国家法制的统一，但应当修改立法法关于省、自治区人大常委会对报请批准的地方性法规，只对其合法性进行审查的规定，应当增加合理性审查，以合法性审查为主，合理性审查为补充，这有利于提高较大的市地方性法规的立法质量。另外还应该适时、适当地扩大较大市的范围，将符合条件的设区的市扩大为较大市，使其也享有立法权。因为随着经济社会的发展，现在很多设区的市发展很快，从国民生产总值、人口等方面来看都不亚于现在的较大市，有的甚至已经超过现在的较大市，法律应当一视同仁、平等对待，也理应赋予这些设区的市较大市的立法权限。

　　(三)第三类立法主体是省级和较大市的人民政府

　　立法权作为最重要、最基本的国家权力，理应由宪法规定，而我国宪法只规定了全国人大及其常委会有法律制定权、国务院有行政法规制定权、省级人大及其常委会有地方性法规制定权、民族自治地方人民代表大会有自治条例和单行条例的制定权、国务院各部委有规章制定权，没有规定地方政府有规章制定权。宪法没有设定，法律、行政法规应无权设置地方政府规章的制定权。同时，中国特色社会主义法律体系已经形成。这个法律体系是以《宪法》为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，不包括地方政府规章。地方政府实行的是首长负责制，地方政府制定规章，从理论上讲实际上是一个人说了算，而政府规章是对全社会有普遍约束力的，这不符合法治的精神。但在地方政府已实际取得规章制定权的现有立法体制下，为限制地方政府的规章制定权，避免地方政府立法的随意性，应在法律中明确规定地方政府只能在地方性法规明确授权的情况下才能制定地方政府规章或者明确规定地方性法规与地方政府规章的界限范围。

　　■ 贵州省人大常委会法工委 舒丽华

　　评委会评语：

　　执法检查是人大监督工作的重要形式。本文就地方人大常委会开展执法检查存在问题、原因进行研究，是老问题、新角度。文章从执法检查主体、过程、实效等方面提出问题，分析成因，提出了切实可行的对策建议。全文结构严谨，层次分明，观点明确，对增强人大执法检查实效具有参考价值。