刘尚希：增强国家治理能力的重要举措

税收征管能力是国家治理能力的重要内容，也是一项基础性的能力。中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》，既指明了现行税收征管体制改革的走向，又从国家治理角度出发，为强化税收征管能力提出了实施方案。

首先，《方案》站在国家治理的高度，强化税收征管能力。税收在国家治理中具有基础性、支柱性、保障性作用，是国家的“钱袋子”。税收征管是“执法”的过程，是体现税法民意的过程；税收征管能力体现了税法实施能力，也是体现税收政策，实现政策目标的能力。没有强有力的税收征管能力，税收政策目标难以实现，征纳关系难以和谐，税法税制难以落地，国家治理也会落空。从这个意义上看，税收征管能力是国家治理的基石。通过国地税征管体制的改革，提升税收征管能力，也就等于增强了国家治理的能力。

税收一头连着国家，一头连着纳税人。随着分税制财政体制改革的深入推进，国地税之间的税种划分、收入归属及职责界定将更加明晰。国家这一头，“分”愈发显性化、清晰化，按照《方案》的要求，改革到位后，一个税种或一个税目由一家税务机关征收，解决交叉重复征管的问题。而在纳税人一头，“合”的倾向更明显，办税变成一个平台。面对纳税人，一个平台，靠的是国地税两个机构之间的分工合作协调。征税分，纳税合，要做到这一点，必须充分利用信息技术，在国地税之间实现信息耦合、互通共享。《方案》站在国家治理高度，提出了“信息高度聚合”并且“发挥税收大数据服务国家治理的作用”。

其次，《方案》以风险管理为导向，推动税收征管体制创新。随着税收征管逐步侧重于纳税人自主申报，税收征管的重心也日渐转向风险管理。从管理对象看，对企业纳税人实行重点税源管理，提高大企业税收管理层级，在涉税基础事项属地管理的前提下，可把大企业税收风险分析等事项提升至税务总局和省级税务局，对个体纳税人构建以高收入者为重点的自然人税收管理体系。从管理内容看，税收征管工作的重心将转移到后台，进行税源与税收能力的监控、分析、预测、决策，强化纳税咨询服务，强化风险识别和取证，实现“前台一家受理、后台分别处理、限时办结反馈”。前台变后台，意味着税收征管的内容、组织与岗位职责都将重新定位和调整；从管理形式看，以“互联网+税务”为行动纲要，将逐渐形成税收管理的新范式。在数据融合和共享上，政府具有先天优势，融入大数据思维是大势所趋，税收征管的流程将变为“收集数据—量化分析—找出相关关系—优化方案”的事前主动模式。

第三，《方案》提出完善制度基础设施，构建和谐的征纳关系。税收征管是现代税收制度的基础设施，好比地下管廊和公共交通等城市基础设施，具有基础性、系统性、全局性特征。制度基础设施不完备，再好的制度也会出现功能残缺。从这个角度看，《方案》的出台具有长期性和整体性意义，为现代税收制度的建立提供了前提条件。

长期以来，我们重视税收制度，而忽视征管制度，二者是不匹配的。税收征管长期以税收执法为出发点，税收征管的核心是征税人，而不是纳税人，这与国际主流趋势相违背，与税收实践不适应。税收征管的最终指向是纳税人，目前国际上的通行做法是：通过税收刚性执法和优化纳税服务来增强纳税人纳税的自觉性，提高全社会的税法遵从度。如果按照老的做法一味强调税收执法的权威性，忽略纳税人的心理感受，征纳关系将会受到损害，必将加大税收风险。我国税收制度基础设施长期缺失，其中突出表现在纳税服务理念上，造成征税人与纳税人关系演变为“猫鼠”关系，税收风险不断加大。就此而言，这次出台的《方案》极具针对性，是对税收制度基础设施的重构，以纳税人为中心，便利纳税人和优化纳税服务。最大限度规范纳税人，最大限度便利纳税人，推出了涉及“简政放权”“便民办税”等在内的系列“组合拳”，共计27项创新服务举措。

税收征管内化于管理结构，外化于纳税服务。征纳关系和谐了，税收征管能力也就提升了，国家治理的风险也就降低了。

（作者系财政部财科所所长）