日本“文官治军”制度调整与走向

日本安倍内阁3月6日通过《防卫省设置法》修正案，该法案将在10月国会通过后正式实施。这一修正案最值得关注的焦点是关于防卫省文官与自卫官以同等地位辅佐防卫大臣以及将防卫省运用计划局移至联合参谋部等内容。这一动向意味着日本的“文官治军”制度将出现重大调整。那么，今后的“文官治军”制度将会出现何种变化？由此又会产生何种影响？

日本的“文官治军”制度

日本的“文官治军”制度是战后日本为防止军人干预政治而设置的一条政策性规定，在日语中用“文民统制”一词来表述，中文通常译作“文官治军”或“文官控制”。就这一制度而言，实际上包括两层“控制体系”。其一是来自高层的控制，主要是指总理大臣、防卫大臣，以及防卫副大臣、大臣助理和政务次官等所谓的“文民”，这在日本的政治权力体系中被称作“官僚”，其任职时间长短不定，不确定因素较大，但其对日本防卫事务的控制权威却是不可撼动的。其二是来自防卫省内部常设文职官员的控制，包括事务次官以下的政务官和事务官等“文官”，这些人被统称为“西服组”。他们手中握有日本防卫相关事务的绝对实权，“自卫官”即所谓的“制服组”必须服从其领导与管理。就目前的情况来看，成为争论议题的显然是指位于第二层次的“文官”控制体系。

“文官治军”制度调整的内涵

事实上，在日本防务界，特别是“制服组”内部，对于“文官治军”制度的不满早已有之，只不过由于长期以来受国内外环境的制约，这一不满情绪始终未能找到机会得以释放。2008年7月，在时任防卫大臣石破茂的强力推动下，《防卫省改革报告》出台。这一改革报告提出的组织机构改革方案，矛头所向正是“文官治军”制度。其核心内容有二：一是对防卫大臣的辅佐与防卫安全政策决策机制进行改革，主要是废除参事官制度，成立有现役高级自卫官参加的防卫会议。二是整合防卫省内局、联合参谋部和各自卫队参谋部，“文官”与现役“自卫官”进行混编。由于该方案对日本既有防务体制的冲击过大，2009年8月，被民主党政府叫停。安倍政府成立后，日本防卫省开始旧案重提。2013年8月30日，以防卫副大臣为首的“防卫省改革研讨委员会”提交了题为《防卫省改革的方向》的报告，其中，明确了改革的四大方向：打破“文官”和“自卫官”间的樊篱、整体优化防卫力量建设、加强联合运用并迅速准确决策、强化政策制定和信息发布。具体举措包括：“文官”与“自卫官”交叉配置，在防卫省机关编列以中校、少校级“自卫官”为主的岗位，在联合参谋部及各自卫队主要部队中编列新的“文官”岗位等。

“文官治军”制度的未来可能走向

显而易见，此次日本调整“文官治军”制度的根本目的是最大限度地提高“自卫官”在国家防卫事务上的发言权，特别是有关作战问题的决策权。具体从“文官治军”的角度来考察，其未来的权力格局可能会呈现出如下几种情形。

其一，以总理大臣和防卫大臣为代表的“文民”控制将继续得以维持，并在国家安全与防卫事务决策方面保持绝对权威。

其二，“文官”与“自卫官”在对防卫大臣的辅佐方面将出现权力对等格局，以往的“文官”独大局面将不复存在。支撑这一权力格局的体制将是“防卫会议”等。

其三，防卫省机关原主管作战训练的职能部门“运用计划局”被整合归并到联合参谋部后，“文官”在部队作战训练计划制订与实施领域将失去绝大部分实权。

其四，防卫省机关各局主官仍将由“文官”担任，但“自卫官”会在各局中层任职，并拥有一定的发言权，从而彻底改变以往“自卫官”在安全与防卫政策制定、人事计划安排、装备采办决策以及经费预算开支等方面的失位。

其五，根据防卫省改革方案的近期计划，防卫省机关各局将编配现役“自卫官”56名，而联合参谋部和各军种参谋部则仅增配17名“文官”。两相比较，“文官”与“自卫官”在权力格局上的此消彼长十分显见。

调整“文官治军”制度可能产生的影响

迄今为止，对于日本的“文官治军”制度，大多数人的聚焦点均在于第一层次的“文民”控制，而对来自防卫省机关的真正意义上的“文官”控制则不太关注。实际上，日本的“文官治军”制度在表象上体现的是“文民”的控制，而在深层次上却归集于“文官”的控制。自防卫省（厅）成立以来，日本的防卫大臣（防卫厅长官）如走马灯般更迭频繁，但防卫省（厅）机关的人员结构则相对稳定。这一权力格局确保了日本安全与防卫政策的延续性，同时也使得“文官治军”制度真正落到了实处。

从长远看，日本调整“文官治军”制度后，将对其安全与防卫政策和防卫力量发展带来重大影响。具体可能体现在以下几个方面。