李维汉关于中国民族区域自治的探索
李维汉关于中国民族区域自治的探索
1952年初，中共中央第一任统战部长李维汉主持起草了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，它是1984年颁行的《中华人民共和国民族区域自治法》的基础。《中华人民共和国民族区域自治法》的颁行在新中国民族工作史上有着里程碑的意义，它标志着我国民族区域自治制度进入了法制化的新阶段。今年是《中华人民共和国民族区域自治法》颁布30年周年，也恰逢李维汉逝世30周年，对李维汉民族区域自治的思想做出梳理，既是纪念《中华人民共和国民族区域自治法》颁行30周年，也是对李维汉同志的追思与缅怀。
毛泽东和李维汉在一起
邓小平和李维汉在一起
李维汉与新疆少数民族同胞在一起
新中国成立前李维汉对民族区域自治的探索
在中国作为一个多民族国家处理民族问题的实践中，中国共产党从建党伊始都是实事求是的，从来不否定中国除汉族以外有其他民族的存在。这一点，与中国国民党是截然不同的。蒋介石统治时期，更公然宣布汉族以外的各民族都只是不同的“宗族”或者不同的宗教，而不是不同的民族。虽然早期共产党人多是受中国传统文化影响较大的知识分子，但中国共产党人摆脱了传统的“夷夏观”，即“重华夏，轻夷狄”观念的影响，没有为中国几千年来处理民族问题理论的惯性所束缚，而是提出了“各民族平等”的思想。但这并不意味着中国共产党处理民族问题的基本思路从开始就是明确的，正确的。就像在其它领域也经过摸索一样，在认识和处理民族问题的基本思想上，中国共产党显然也经历了一个探索的过程。
1922年召开的中国共产党二大指出：“ 用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”，用联邦制形式解决中国的民族问题，这是早期共产党人的思想。1931年第一次中华苏维埃代表大会和第二次中华苏维埃代表大会通过的《关于中国境内少数民族问题的决议案》和《中华苏维埃共和国宪法大纲》，提出建立“自治区”的主张，表明我党已具有区域自治思想的“萌芽”，但占主导地位的仍是联邦制。这一时期，中国共产党对民族问题的认识有着浓郁的苏联色彩。瞿秋白等极少数早期共产党人对苏联生活经历中观察到的苏联解决民族问题的方式进行初步总结，把苏联解决民族问题的理念和方式介绍到中国共产党。建立初期的中国共产党对民族地区与少数民族几乎没有实质性的接触。对中国民族国情与苏联民族状况之异同也鲜有真正深入的比较研究，对解决民族问题的设想像中国共产党其它的制度设计一样，多以苏联为蓝本。
直到日军全面侵华战争开始，中国共产党开始认识到建立统一国家的重要性。1938年，毛泽东在《论新阶段》报告中指出：“团结各民族为一体，共同对付日寇”，“ 许蒙、回、藏、苗、瑶、彝、番各民族与汉族有平等权利,在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。”中华民族面临生死存亡的关头，中国共产党对民族自决权的认识悄然转型，这既是形势所迫，也是中国共产党对中国民族状况认识深入、实践增多、自主思考的自然体现。
1938年，中共中央成立西北工作委员会(以下简称“西工委”)，主管西北地区的民族工作，旨在团结少数民族人民，凝聚抗日力量。李维汉任西工委秘书长，主持日常工作。在忆及西工委时，李维汉指出：“我们党从事少数民族工作的历史已经很久，但是，以马列主义关于民族问题的理论为武器，系统地研究国内少数民族问题并开展少数民族工作则是从西工委开始的。”在西工委工作期间，李维汉带领大家在调查研究与文献查阅的基础上，主持撰写了《关于回回民族问题的提纲》与《关于抗战中的蒙古民族问题提纲》两个小册子。《关于抗战中的蒙古民族问题提纲》，揭露了日本帝国主义对蒙古民族的侵略与伪蒙古联合自治政府的虚伪与反动，提出“为团结蒙古民族抗日，保证蒙古民族在政治上与汉族享有的平等权利，必须给予蒙古民族有管理自己事务之权，各省、县不得干涉各盟旗，政府管辖区域一切政治、经济、文化职权的行使。在蒙古地方设县、治局，必须在蒙人自愿与自主的原则下，反对大汉族主义的强迫设施。取消或调整各级管理蒙古事务的骈枝机关，而设立由蒙人组成的中央管理蒙古事务的委员会。”这两个《提纲》也成为指导中共民族工作的纲领性文件，这是中国共产党系统地研究少数民族问题的开端，同时也是李维汉逐渐摆脱苏联民族理论的束缚、结合中国民族的实际，思考正确解决民族问题的开始。但实事求是地说，用民族区域自治的方式解决民族问题并没有成为共识，在当时的中国共产党解决民族问题的各种文件中，也并不明朗，这是民族自决原则与自治政策并提的时期。
中国共产党领导的新民主主义革命的实践与苏联有很大的不同。苏联的一些加盟共和国在加盟苏联之前就已建立独立国家。中国共产党在新民主义革命中的领导力与影响力无与伦比，一些民族建立自治政权的尝试都是在中国共产党的领导下探索和开展的。1936年10月，中国共产党领导成立了第一个县级民族自治政权——豫海县回民自治政权。1942年，李维汉被中央派至陕甘宁边区任政府秘书长和研究室主任等职。李维汉参与领导与划定了定边的四、五区和城关镇的两个自然村为回民自治区，又划定了三岔镇为回民自治区。李维汉在其回忆录中讲述了他目睹回民自治区设立后对于回族同胞参加抗日战争、认同与拥护中国共产党的领导的激励作用。在各民族一律平等的原则下，在中国共产党的领导下，各民族平等联合革命。这些都为李维汉坚持用民族区域自治理念解决中国的民族问题起到了历史经验的参考作用。
1946年4月，陕甘宁边区政策研究室在李维汉的领导下，起草了《陕甘宁边区宪法原则》，该文件将民族区域自治表述为：“边区各少数民族在居住集中地区，得划成民族区，组成民族自治政权，在不与省宪法相抵触的原则下，得订立自治法规。”这一文件的意义体现为从法律上界定了自治政权同边区政府的关系。建国后的民族区域自治把自治政权与中央的关系界定为地方与中央的关系，正是对这些早期实践的沿袭与借鉴。1947年5月1日，内蒙古自治区的成立，是中国共产党顺应历史与形势发展，尊重蒙古民族的民族意愿，同时，又是对之进行领导和规范的结果。这也从一个侧面表明了中国共产党采取民族区域自治既是对马克思主义民族理论的继承，也是对历史与现实的尊重。但这一时期中国共产党并没有完全放弃联邦制的提法。在1945年中共七大通过的《中国共产党章程》中，仍有“建立独立、自由、民主、统一与富强的各革命阶级联盟与各民族自由联盟的新民主主义联邦共和国”的内容。
新中国成立后李维汉对民族区域自治的理论探索
尽管有上述一系列建立民族自治政权的理论与实践，但新中国成立前后，即将成为执政党的中国共产党仍在审慎地思考解决中国民族问题的基本道路。新中国成立前的民族自治政权的实践是否是特定条件下的权宜之计?在全国的少数民族地区展开此项制度是否行得通?对中国共产党影响很大的苏联已在民族自决权和联邦制的原则下运行了20年，彼时运转良好，表面并无问题凸显，加之中国共产党在以往的文件表述中更多采用的是民族自决权和联邦制，摆脱既有理论的惯性束缚需要极大的勇气与智慧。
1949年新中国成立前夕，在人民政协会议筹备期间，毛泽东就我国是否实行联邦制征求李维汉的意见。李维汉认为我国同苏联情况不同，不宜实行联邦制。经中共中央讨论，民族区域自治制度列入《中国人民政治协商会议共同纲领》。这一有着临时宪法意义的文件奠定了民族区域自治制度的法律地位。1952年，李维汉主持制定了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，经中央人民政府通过实施。对于多民族的中国来说，这是一个具有重大历史意义的措施与行政法规。它对自治区的组成、地位、自治机关、自治权利、上下级关系等问题做了原则规定。李维汉在1983年写给邓小平的题为《关于建立满族自治地方的问题》的信中，回顾了这一史实，也较为详细地阐述了中国不宜模仿苏联实行联邦制的原因。1961年9月，李维汉在新疆讲话中对这一问题谈得更为详细。归纳起来，他认为我国与苏联的三点不同让我们不能模仿苏联：一是历史不同：中国自秦汉以来就是一个统一的多民族国家，中国各民族在2000多年的统一历史中建立了互相依存的密切关系，有着强大的向心力、亲和力、凝聚力;俄国统一的中央集权的历史只有500多年，许多非俄罗斯民族都曾走过独立发展道路、建立过民族国家，各民族互相依存性很弱、独立性很强。二是民族构成与分布不同：中国少数民族在新中国成立之初，仅占全国总人口的6%，各民族居住特点呈大杂居小聚居、交错杂居状态;前苏联少数民族人口占全国总人口的一半，且多集中连片居住。三是革命发展模式不同：中国革命从农村到城市，各民族共同参加革命、共同创建新中国;前苏联由城市到农村，在革命进程中，边疆地区建立不少独立的民族国家，红色政权建立后只有采用联邦制措施,把各民族重新联合起来。这些不同决定了中国各民族不必像苏联那样经过分裂后再走上统一，采取联邦制的权宜之计，而是从平等联合团结的革命统一战线到平等联合团结的人民共和国。
李维汉阐明中国不宜仿照苏联采取联邦制的同时，也努力完善中国的民族区域自治理论，实现中国民族区域自治理论的“立”。李维汉主要是从以下几个方面阐述中国的民族区域自治理论的：
其一，对民族区域自治制度做出明确界定。1951年12月，李维汉在《有关民族政策的若干问题》的报告中指出：“民族区域自治，是中华人民共和国领土之内的，在中央人民政府统一领导下的，遵循着中国人民政府协商会议共同纲领总道路前进的，以少数民族聚居区为基础的区域自治，这是一个总原则和大前提。”
其二，对民族区域自治的地位做出了说明。李维汉指出，民族区域自治“是毛主席运用马克思列宁主义解决中国民族问题的基本政策”，“是我国各民族实现平等团结联合的基本政治制度，是国家的一种基本制度……实际生活越来越清楚地证明，民族区域自治是人民民主专政制度重要的组成部分，是我国各民族平等联合、共同建国的最恰当的国家制度，完全符合我国社会主义民族关系的实际情况，能够为解决我国社会主义的民族问题服务，民族区域自治，是我们党的一项基本政策”。针对有些人认为我国民族关系成为社会主义民族关系后，“民族区域自治就不重要了，自治权利就可以不尊重了，因而自治地方就可以有名无实了，甚至可以撤销了”的错误思想，李维汉指出：“只要国家的职能还存在，祖国的统一和人民民主专政即无产阶级专政还必须加强，民族区域自治就应当继续存在。”
其三，强调自治机关的民族化问题。李维汉指出，自治机关的建立和组织应该依据民主集中制和人民代表大会制的基本原则，但其具体形式“要依照实行区域自治的民族大多数人民及与人民有联系的领袖人物的志愿，使能适应各少数民族当前发展阶段的面貌，成为实行民族区域自治的民族人民容易了解和乐于亲近的形式。”
其四，强调了关于培养少数民族干部的问题。新中国成立伊始，李维汉就指出培养少数民族干部的重要性：“普遍大量地培养同人民有联系的民族干部，是圆满地实行民族区域自治和民族民主联合政府政策，以及发展各民族政治、经济和文化建设事业的关键。”在李维汉看来，实行有计划的学校训练是培养干部的有效途径。但要注意“使地方训练班、各地民族学院、中等学校、高等学校以及技术训练班之间要有适当的分工。”他还特别指出，对于少数民族干部的培养，要注意其与汉族干部的关系，在强调培养和提拔少数民族干部时，不应当忽视对汉族干部的培养和提拔，“汉族干部要注意帮助少数民族干部有职有权有责”。为了培养干部，必须善于发挥干部的积极性。共产主义化是培养干部的最高原则。
其五，对有关民族区域自治的错误认识进行了驳斥。在实行民族区域自治政策十多年后，针对仍有人质疑中国共产党的民族区域自治政策不符合马列主义，不能解决中国的民族问题，强调民族自决权，主张实行联邦制的固执认识，李维汉进行了全面有力的驳斥。他指出，持这种观点的人对马列主义关于解决民族问题的原理原则和中国解决民族问题的具体历史条件不理解或理解得不完全。他认为，在马列主义看来，民族自决权不是绝对的东西。殖民地半殖民地国家向帝国主义实行自决，是完全必要和正义的。在革命胜利后的多民族的国家内，是像苏联那样实行联邦制，或者是像我国这样实行地方自制，则应当根据每一个国家的具体历史条件来决定。
新中国成立后李维汉对民族区域自治的实践探索
李维汉不但从理论上阐述民族区域自治，提出了许多很具建设性的意见，还身体力行地推动民族区域自治实践的开展。他参与了我国几大省级自治区的建立实践。例如，在广西自治区成立时，针对一些人为了保留“广西省”的原有建制，主张只有壮族聚居的经济文化较为落后的桂西建立省一级的壮族自治区的“分的方案”，中共中央提出了“合则两利，分则两害”的指导思想。为了贯彻“和的方案”，中央于1956年12月派李维汉带领工作组赴广西。李维汉在广西群访有影响的人士，并对他们进行了深入细致的思想工作，以说服广西各界人士在充分协商的基础上达成一致意见。最终，“和的方案”得到多数人的认同，新中国人口最多的少数民族得以在1958年建立了自己的省级自治区。
李维汉是我国实行民族区域自治的开创者和奠基者。他以巨大的政治勇气和深邃的政治智慧为新中国指出了一条解决民族问题的有效途径。新中国成立60多年来民族地区日新月异的变化、欣欣向荣的发展气象，有力证明了这一制度的活力。历届中共领导集体也对这一制度进行了发展，注入了新的内容，但这一制度始终为中共的历届领导集体所坚持，成为中国基本的政治制度之一，成为中国政治文明建设的重要内容。当然，民族区域自治理论的确立和制度的推行，也离不开与李维汉同时代的一些领导人，如毛泽东、周恩来等的努力。另外，囿于中国当时的历史条件和执政经验，李维汉对中国民族区域自治的一些认识也不可避免地带有时代的印迹，但这些丝毫都不影响高度评价李维汉对民族区域自治的贡献。