毕节试验区改革发展的百里杜鹃样板：走一条人口经济资源环境协调发展的旅游扶贫之路
22.07.2014 18:42
本文来源: 扶贫办
面对贫穷
跨县组合破解体制困局
毕节试验区中部的百里杜鹃区域，杜鹃花资源主要集中分布在黔西县金坡乡、仁和乡和大方县普底乡、大水乡，2007年以前，该区域综合经济实力极弱，旅游带动能力不强，基础设施建设滞后，扶贫攻坚任务较大。
与经济贫困相对应的是，这里的旅游资源异常丰富，生态气候宜人，民族风情浓郁，生物资源多样。125.8平方公里范围内生长着一片地球上面积最大、保存最好、品种最多的天然杜鹃花园，每年三至五月，铺山盖岭的杜鹃花竞相绽放、姹紫嫣红；年平均气温14.8℃、夏季平均气温19℃；居住着汉族、彝族、苗族、满族、白族、布依族等20多个民族，彝族火把节、祭花神、过彝年、插花节、苗族跳花节、布依族对歌节、满族颁金节等传统民族民间文化魅力无穷；有珍奇鸟类100余种、兽类30余种、植物40多种、菌类130余种。
如何将资源优势转化为经济优势，百里杜鹃以体制机制创新破题解困。省委、省政府和原毕节地委、行署经多次调研，找出了症结所在，原来是得天独厚的生态旅游资源分属两县，管理体制不顺、机制不活。这种“花开两朵各表一枝”的境况，直接导致了两个县在这里基础设施建设、配套产业培育、对外宣传促销、经营管理服务等方面长期各自为政、各唱其调，缺乏统筹规划和精心策划，旅游品位低、链条短、环境差、秩序乱；在资源保护上，由于人力、物力、财力投入跟不上，加上长期粗放管理、无序经营，生态资源破坏非常严重。2007年，为加快百里杜鹃生态旅游资源的保护开发进程，加快“独具特色的杜鹃森林生态休闲度假旅游区”建设，省委、省政府和原毕节地委、行署决定将地跨大方、黔西两县涉及杜鹃花的部分乡镇及村组单独划出实行统一保护和开发，实行“跨县组合、封闭运行”的管理体制，探索实践“管景区与管社会相统一”的管理机制，并于同年7月正式组建百里杜鹃党的工作委员会和管理委员会，托管大方、黔西两县部分乡、村，对下辖的4个民族乡56个村（居）实行统一领导和管理。至此，百里杜鹃正式成为毕节试验区的“试验田”，开启了一场体制机制创新的“百里杜鹃试验”，在试验区“三大主题”的指引下拉开了加快经济社会发展的大幕。
立足优势
风雨兼程闯出扶贫新路
白手起家，困难重重，艰苦奋斗干最美事业。在无成熟的发展模式参照、无任何可供借鉴的成功经验学习的前提下，16个机构70名工作人员，带着财政拨付的80万元，在毕节洪山宾馆举行了一个简单仪式，百里杜鹃就诞生了。一方面要弥补基础设施薄弱、经济总量小、产业结构单一、发展空间狭窄、部门“小马拉大车”的“先天不足”；另一方面又要破解土地、水、电、讯等“要素瓶颈”和突破无行政区划“障碍”及无城市协调带动的“无马拉车”“困境”。这些困难问题并没有让党工委、管委会一班人丧失信心，而是通过树立艰苦创业的作风，激发干部群众干事创业的激情，喊出了“五加二、白加黑”的口号，开始艰苦奋斗干最美事业。
创新思路，统筹协调，艰苦创业绘就最美图画。百里杜鹃对托管区域实行统一领导和管理后，不断探索和完善“跨县组合、封闭运行”发展模式，坚持体制封闭运行、旅游统领全局、工业反哺旅游、城乡统筹发展、旅游开放带动，解决了区域发展中因行政壁垒、区域分割导致的发展不平衡问题，因行政管理幅度过大导致的粗放管理问题，实现了管景区与管社会的高度统一。同时，结合实际对区域进行必要的调整优化，增设了鹏程、戛木两个管理区，赋予乡镇党委、政府一样的管理职能，切实加大了资源保护开发、社会管理、城镇建设力度。规划引领，项目带动。按照打造高端生态旅游度假区、建设国家5A级旅游景区的标准和要求，坚持把生态文明理念、精品建设理念融入规划建设各领域环节，合理确定功能分区、布局，开发强度、梯次，建筑体量、风格，完成了风景名胜区、自然保护区、国家森林公园总体规划修编，高起点编制了区域规划、城镇规划、乡村规划、路网规划、产业规划、景区景点规划等50多个规划，规划体系基本达到全覆盖。提升品牌，强化营销。围绕“地球彩带、杜鹃王国、养生福地、清凉世界”旅游品牌的提升，着力抓好环境整治、优化服务、强化营销、扩大影响四项工作。大力开展“环境综合整治”和“美丽乡村”行动，着力加强生态建设。在公共服务方面，坚持把旅游发展与民生改善相统筹，在医疗、教育、文化、社保、住房、户籍、公交等方面大胆探索，消除城乡限制，实现均衡配置，促进了旅游关联产业的快速发展和人民生活水平的大幅提升。加强对接，政策助推。围绕中央实施新一轮西部大开发和国发2号文件、国办函35号文件的贯彻落实，《乌蒙山片区区域发展和扶贫攻坚规划》、《贵州省生态文化旅游发展规划》实施等一系列政策机遇，加大项目谋划和争取力度，最大限度争取支持。
围绕优势，加快发展，闯出旅游扶贫新路。实现百姓富与生态美的有机统一，关键要找准适宜产业。几年来，百里杜鹃围绕旅游资源优势，不断加强生态建设，走旅游扶贫之路，按照“打造一个旅游景点，发展一批旅游产业，带富一方百姓”的思路，成功打造了普底、金坡、米底河、戛木、杜鹃花王、大草原、百里杜鹃湖等景区景点，带动了群众通过发展旅游服务业实现了从“种粮喂猪”到“旅游致富”的华丽蜕变。旅游扶贫的事例不胜枚举，通过成功打造被誉为“喀斯特地貌神奇童话”的百里杜鹃大草原景点，扶持带动普底乡永兴村群众开办农家乐、农家旅店10余家，参与骑马旅游项目人员近100人，经营小吃摊点50余家，旅游从业人员近500人，经营“园中园”农家乐示范群众安琴远家年收入20余万；通过成功打造了被誉为“满韵乡风、水墨附源”“满族第一村”的乡村旅游示范点金坡乡附源村，扶持带动群众发展了农家旅馆5家、农家乐7家，发展经果林种植3000余亩，建设蔬菜大棚32个，引进果苗公司2家，经营“渔满园”农家乐示范群众宋慎海家年收入20余万，人均纯收入从2007年的1800元增至现在的6200元。截至2013年，百里杜鹃累计接待中外游客1200多万人次，实现旅游综合收入75亿元。2014年1-5月，共接待游客346.88万人次，实现旅游综合收入20.68亿元，旅游产业发展的速度、作用和目标实现了从群众“不敢想、不相信”到“想不到、看得见”的华丽转身。
盘点成绩
踌躇满志踏上发展新征程
总结发展成绩，成绩可圈可点。综合经济实力迈上新台阶。体制机制创新，带来的是经济社会发展各项主要经济指标的成倍增长，2013年，百里杜鹃生产总值从成立之初的5.45亿元跃升到17.5亿元，增长3.21倍。旅游产业发展步入新突破。“三年推向全国、五年走向世界”的目标不是梦，2013年10月百里杜鹃成功创建国家5A级旅游景区、2014年1月成功创建国家生态旅游示范区。生态文明建设取得新成效。“让空气常新，让碧水常流，让大地常绿，让花儿常艳，让家园常美”是百里杜鹃各族群众的期盼，是百里杜鹃干部的努力方向，为保护好这片世界级的瑰宝、这片难得的净土，通过几年的努力，百里杜鹃森林覆盖率由2008年的46.4%上升到2013年的79.8﹪，净增33.4个百分点。几年来，百里杜鹃坚持创业带动就业，累计完成农村剩余劳动力转移就业18200人，就业困难人员再就业2310人，城镇新增就业近万人，城镇登记失业率始终控制在4.5%以内；建成4个乡老年公寓（老少共融之家），城乡居民社会养老保险参保率达100%，基本社会保险覆盖率达76.5%，新农合参合人数为83782人，建成保障性住房600套。
回首发展历程，经验值得总结。
作为毕节试验区改革创新的“试验田”，百里杜鹃率先探索尝试“跨县组合、封闭运行”的发展模式。在探索实践中，坚持管景管社会统一、体制封闭运行、旅游统领全局、工业反哺旅游、城乡统筹发展、旅游开放带动，解决了区域经济发展中因行政壁垒、区域分割导致的发展缓慢和不平衡问题，因管理幅度过大导致的管理粗放、发展边缘化问题；因要素搭配不合理导致的内生动力不足、活力不够问题。在试验区新一轮改革发展中，以独特的区情，打破常规，敢闯敢干，成功开启了“百里杜鹃试验”。
不断建立完善体制机制，切实加强对辖区的统一领导、统一管理、统一保护、统一开发、统一建设，实现了管理体系的精细化、体制构架的灵活性、运行效率的超常性、建设投入的保障性、对外交流的独立性、要素禀赋的聚合性、区域发展的带动性、城乡发展的协调性，围绕基础设施建设、城乡统筹发展、配套产业培育、对外宣传促销、经营管理服务进行科学谋划，彻底改变了过去旅游品位低、链条短、环境差、秩序乱等现象，走出一条具有百里杜鹃特色的旅游发展新路子，开创了既管资源保护开发又管经济社会发展的“百里杜鹃模式”。
依托唯一、不可复制的优势旅游资源，精心打造了普底、金坡、戛木、米底河、百里杜鹃大草原、百里杜鹃湖等景区景点，将花期花海游、森林生态游和民族民俗游有机衔接，加大宣传促销力度，不断拓展国内外客源市场；充分挖掘文化内涵，着力打造旅游精品；加大旅游商品和旅游纪念品、艺术品的开发力度，逐步形成了规模化、系列化和品牌化的旅游产品，全面提高旅游产业的整体效益和水平。通过强化提升，将得天独厚的资源优势转为经济优势，形成了以旅游产业主导、工业产业支撑、其他产业配套发展的产业格局，产业的聚合辐射带动效应明显增强，在强化提升中催生了“百里杜鹃产业”。
百里杜鹃形成了环境就是生产力的理念共识，对内加大硬件投入、改变城乡面貌、提升居民素质、优化投资环境，对外强化宣传推介、注重形象设计、丰富文化内涵，百里杜鹃人的精神风貌、旅游环境、对外影响力和认同度发生了质的飞跃，知名度和美誉度持续提升，在一张平白如纸的土地上，绘出了多彩贵州最美丽的画卷，成为贵州对外开放和旅游发展的一张金质名片。管理粗放、无序经营已不再是百里杜鹃的旅游常态，百里杜鹃也不仅是杜鹃花的简单集合体，而是一个久经锤炼、内涵丰富、覆盖面广的“百里杜鹃品牌”。
站在新的起点，再谋发展新篇。“改革不停顿，发展不止步。”乘着十八届三中全会全面深化改革的东风，抢抓毕节试验区全面深化改革推进大会机遇，百里杜鹃将把习近平总书记对毕节试验区改革发展的重要批示内化于心、外践于行，围绕“建设文化旅游集聚区、文化旅游发展创新区，探索特色民族文化与旅游融合发展的新路子”和“打造世界知名、国内一流的旅游目的地、休闲度假胜地和文化交流平台”，全面深化改革，整合旅游资源，调整行政区划，着力打造百里杜鹃旅游发展升级版，推动经济社会持续健康快速发展，到2016年全面建成小康社会。
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