一修再修的殡葬管理办法——《贵阳市殡葬管理办法》修订掠影
《贵阳市殡葬管理办法(草案三审修改稿)》将提请常委会第三十八次会议进行三审，4月7日，法工委就此再次征求部分常委会组成人员的意见。
意见不多的征求意见会
会上，与会委员们的意见主要集中在如何合理规范为群众提供便利治丧场所和农村公益性公墓建设两个问题上。
《贵阳市殡葬管理办法(草案三审修改稿)》的第九条新增了一款规定：“企事业单位、乡(镇)人民政府、城市中心城区以外的社区服务管理机构和村(居)委会，可以利用空闲场地设立公益性、自助式的治丧活动场所，向县级以上人民政府民政部门备案后，为单位职工、辖区居民提供集中治丧服务。”对此，委员们纷纷提出了自己的认识。
“这样的规定，出发点是好的，可以理解，但这样规定后是否会为占道治丧打开一个‘口子’”?汪新委员说。
“这个企事业单位是否包括主城区内的?如果包括了，可能不行哦，我在基层分管过城管工作，如果这样规定话，肯定会造成管理上的困难。应该将城市中心城区以外作为整款的定语。”蒋纪鸣副主任说。
向洋委员建议，举办公益性、自助式的治丧场所，应该征得周边居民的同意才可，否则这会成为扰民的一大因素。
在三审修改稿的第十二条中，对农村公益性公墓的概念、使用及墓穴标准进行了规范，委员们认为规定中还欠缺管理主体的责任规定、没有对应的罚则，遣词造句上还不够精炼等问题。
黄鹂委员说，规定了每个墓穴占地面积不超过1平方米，如果超过了该怎么办?罚则部分没有处罚，建议增加处罚规定。
钟耘委员说，农村公益性公墓“自行修建墓位，自主安葬和自我管理”中的“自我管理”如何能落到实处?对此，王新委员和田社鸿委员表示认同。
……
总的来说，征求意见会上，委员们对三审文本表示认同，没有提出颠覆性、根本性的修改意见，认为目前的规定已经很接地气。
文本修改至此，是源于常委会法工委本着十分认真、十分慎重、十分负责的态度，对一些重点问题进行了深入的立法调研。
不再重复上位法的规定
《贵阳市殡葬管理办法(草案)》是2015年7月7日提交市十三届人大常委会第三十五次会议一审的。会后，常委会法工委根据专委会的初审意见和常委会组成人员的审议意见，对草案文本作了23条31处修改，形成了草案修改征求意见稿，并向社会公开征求意见;同时，多次召开征求意见会，先后收到意见建议59条，根据这些意见和建议对文本修改后，于2015年11月3日向市十三届人大常委会第三十七次会议提请第二次审议。
在二审前的修改过程中，常委会法工委按照不重复、不照抄照搬上位法的原则，对一审文本进行了逐条逐句的研判，不仅研究了国务院的《殡葬管理条例》、贵州省的《殡葬管理管理条例》，还将民政部《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》《关于全面推行惠民殡葬政策的指导意见》《贵州省公墓管理实施办法(试行)》《贵州省经营性公墓年度检查制度》《贵阳市殡葬管理实施规定》等文件系统地进行学习研判，将《昆明市殡葬管理条例》《天津市殡葬管理条例》《天津市殡葬管理条例实施办法》《武汉市殡葬管理办法》《深圳市殡葬管理办法》等外地法规也进行学习研究，寻找可借鉴的规定。
通过事前的文案工作，二审修改稿对公墓类型进行细化，对城市公益性公墓进行了解释;明确要求经营性公墓的墓位采取实名租(售)制，以防止炒买炒卖;对墓地管理费提取和使用监督，遗体的接运、存放和火化，殡葬服务单位的管理，惠民殡葬政策内容和告知方式等特别作出规定。删除与上位法重复的规定后，文本条文数量从48条减少为38条。
向需求和问题导向靠拢
尽管二审修改稿得到了省人大常委会委员刘颖的认同，她在四级人大代表征求意见会上说：相比一审稿，二审稿逐步改变了“恶法”之名，希望法工委在深入调研的基础上，多听民意，修改好文本。
鉴于殡葬立法事关每家每户，常委会主任李忠多次强调，该《办法》一定要广泛征求意见，只要常委会组成人员对该《办法》有一丝的疑义和意见，我们都要认真对待，哪怕是一审再审都行，决不可为审议而审议。
为此，常委会法工委再次深入基层开展立法调研。在专场听取省、市、县、乡四级人大代表的意见后，又有针对性地到开阳、乌当、南明、花溪等区(县)召开征求意见会，听取辖区内部分县乡两级人大代表、乡镇(社区服务机构)负责人和民政工作的人员、基层群众代表的意见，前后共收集到意见建议85条。
通过对意见和建议的梳理、分析，发现贵阳市殡葬工作中存在问题，与全国或全省的情形不太一致。贵阳市没有编制过殡葬设施规划，导致相关服务设施缺乏、布局不合理;殡葬设施的内涵和子概念众多，关系不明确;公墓类型的“二元化”现象突出，导致经营性公墓价格高、城市中低收入家庭想方设法在农村公益性墓地购墓安葬;殡葬服务市场野蛮生长、政府监管失位;群众治丧成本居高不下、殡葬基本公共服务政府保障不足等问题。这些问题如不能得到有效解决，将影响法规修订后的执行效果。为此，法工委将这些问题函告了市人大内司委，市法制局、市民政局，并召开会议专题研究。
会上，与会人员认真地、逐一地研究函告问题，琢磨如何解决这些问题，字斟句酌地提出处理意见;同时，法工委带着这些问题，结合《关于推行节地生态安葬的指导意见》精神，奔赴重庆、长沙两地考察学习。3月31日，法工委同志会同市法制局和民政局，根据考察学习的情况，对文本进行再次逐条修改，修改之处达22处之多。
这次修改，针对贵阳市从未编制过殡葬事业发展规划的现实，在文本中对编制的内容作了明确，第四条第二款规定：“殡葬事业规划包括殡葬改革发展目标，火葬场、殡仪馆、殡仪服务站、公墓、骨灰堂等殡葬设施的数量、规模和布局，节地生态安葬的规划、建设、服务和管理，基本殡葬服务保障，殡葬市场的发展以及监督管理等内容”。为方便偏远地区群众治丧，在修改稿第九条第二款中明确：“城市中心城区以外的企事业单位、乡(镇)人民政府社区服务管理机构和村(居)委会，在征得周边居民同意、向县级以上人民政府民政部门备案后，可以利用空闲场地设立公益性和自助式的治丧活动场所，为单位职工、辖区居民提供治丧服务”。为贯彻民政部等九部门联合下发的《关于推行节地生态安葬的指导意见》精神，修改稿将节地生态安葬、城市公益性公墓建设、节地生态安葬和环保殡葬用品奖补制度等作为本次修改的主要内容之一，先后用四个条文加以明确和规范，以此倡导文明、节地、环保的安葬理念和殡葬习俗。修改稿第十一条第二款规定：“城镇公益性公墓为城镇居民提供节地生态安葬和小型化墓穴服务，其中小型化墓穴的用地不得超过墓区面积的40%，每个墓穴的占地面积不超过0.6平方米”，第十二条第二款规定：“农村公益性公墓免费向村民提供墓地，由村民自主选择节地生态安葬或者自行修建占地面积不超过1平方米的墓穴安葬”，第二十七条第三款规定：“殡葬服务单位不得以惠民殡葬设备、设施损坏等为理由，拒绝向丧事承办人提供惠民殡葬服务或者迫使丧事承办人接受选择性服务”，第二十八条规定：“实行节地生态安葬和环保殡葬用品奖补制度……”
从一审文本到三审文本，历时9个月的时间，条文从48条修改为38条，减少了10条。这不仅仅体现为条数的减少，还反映为内容上质的变化。通过反复深入的调研，当中发现的许多问题，与《关于推行节地生态安葬的指导意见》精神不谋而合，这正应了“只要功夫深铁杵磨成针”的深刻含义。