矛盾纠纷多元化解的贵州创新实践
余庆开展平安村寨评比活动。
余庆县综治工作中心人员现场调解纠纷。
福泉市人民法院龙昌巡回审判庭到龙昌镇长冲社区办理司法确认案件。
福泉市召开多元调处协调推进会。
【核心提示】
3月25日,省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的实施意见》,要求以协调推进“四个全面”战略布局为统领,紧紧围绕平安贵州、法治贵州建设,坚持源头治理、预防为主,综合治理、三调联动,依法治理、完善制度,属地管理、归口负责的原则,建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制,最大限度消除不和谐因素,解决影响社会稳定的源头性、根本性、基础性问题,确保人民安居乐业、社会安定有序,为全省守底线、走新路、奔小康保驾护航。
社会治理是一个老课题,同时又是一张“新试卷”。
近年来,我省各地不断探索总结,形成了各具特色的矛盾纠纷预防化解工作经验。其中“余庆经验”获得中央、省市领导的高度肯定,被全面推广；福泉“112”模式探索矛盾纠纷多元化解的新路径……这些经验为我省矛盾纠纷化解工作创出了新路,为全面创新社会治理工作提供了试范样本。
余庆打造“三不出一不上交”升级版
积善之家,必有余庆。当地人说这是余庆县名的来历。
都说余庆人的幸福指数高,听名字来历可以想象,但想象不一定为真,体会“余庆经验”才能真切感受。
近年来,余庆创造了“小事不出村、大事不出镇、难事不出县、矛盾不上交”的矛盾化解在基层经验,被总结为“余庆经验”,先后获得中央、省、市领导的高度肯定,荣获了全国文明县城、全国社会治安综合治理长安杯等50多项全国性荣誉。取得成绩过后,该依然保持着“不能吃老本”的警醒,与时俱进,继续走在全省提升基层社会治理水平的探索前沿。
创新工作载体 把矛盾化解在基层
“小事不出村”是“余庆经验”的最基础。群众的事再小也是大事,只有抓早抓小,才能有效防止小事拖大、大事拖炸。余庆以社区院落、村民小组和自然村寨为单位,深入开展“排查小隐患、控制小苗头、调处小纠纷、提供小服务、解决小困难、整治小环境”的“六小活动”,是对“小事不出村”的丰富和拓展。
通过“六小活动”的开展,余庆矛盾纠纷的调解成功率从2013年以前的95%上升到98%以上,村(居)和村民组两级调解的矛盾纠纷占到了矛盾总数的90%以上,全县70个村(居)中有30个村刑事零发案,68个村(居)民转刑案件零发生,群众安全感连续9年位列全省前列。
同时,“大事不出镇”是“余庆经验”的重要防线,余庆在村民组“六小活动”的基础上,在村级落实“六包”责任,确保“小事不出村”,而在乡镇,则强化“六有”措施,确保“大事不出镇”,县级则建立“六大机制”,确保“难事不出县”。
搭建服务平台 打通矛盾纠纷疏解通道
余庆狠抓三条线的基层平台建设,着力完善上下贯通、横向联通的工作网络。成立了公共法律服务中心,整合人民调解、法律援助、公证、律师等资源,建立多元化解矛盾纠纷的法律支撑平台,为群众提供窗口化、一站式法律超市服务。
据不完全统计,近三年来,该中心已化解矛盾纠纷2500多起,协助参与重大矛盾纠纷化解70余件,办理法援案件1500多件,公证案件1300多件,开展政务“法律体检”200余件次。
在“解难事”调处平台上,余庆搭建了县群工矛调中心、县公共服务中心、乡镇综治群工中心、专业(行业)调处中心和村(居)调处中心,每个中心都配备充足的专职调解员,有的还配备了律师、心理咨询师、法律工作者为主要调解力量,有针对性地开展调解工作,增强调解效果。
同时,该县还搭建了全覆盖“办好事”服务网络,一方面高效能搭建静态服务网络,以服务型党组织创建为载体,建成便民服务点。另一方面搭建动态服务网络,干部与群众联系结亲,面对面听取群众意见、解决群众困难、解开群众心结。
今年以来,全县干部相继深入联系户3次以上,收集群众建议意见199条,办实事好事1001件,提供便民服务3046件次,帮扶困难群众1317人,调处纠纷437件。
此外,余庆县还创建了全体系“不办事”监督平台,依托“大数据”在县级建立政务效能投诉举报中心,乡镇建立问责谈话室,村(居)设置民生项目查询和群众举报系统,紧跟不作为的事,紧盯不作为的人,让“不作为、慢作为、乱作为”无处遁行。
着力改善民生 强化矛盾纠纷源头治理
始终把改善民生作为社会善治、维护稳定的根本,这是余庆县矛盾纠纷多元化解的基础。
对此,余庆县坚持“人口小县办教育大县、经济弱县办教育强县”,不断加大教育投入。同时依托“四在农家·美丽乡村”实施文化惠民工程,实现村村有文体广场、农家书屋、道德讲堂、积德榜、文化墙等文化阵地,弘扬社会正能量,用道德的力量成风化人,形成了“崇德向善”的良好精神风貌。
除了教育和道德引导之外,余庆还努力提高医疗水平,解决群众关注的“看病难”的民生问题,以“财力弱县”办“医疗卫生条件好县”。
改善民生必须要有经济的发展作为强有力支撑,余庆坚持发展为要,努力壮大民生之源,始终把发展作为解决一切矛盾和问题的关键,夯实社会治理物质基础。该县率先在全省山区农业县实现乡乡通油砼路和村村通公路,率先在全省建立了公共自行车交通系统,相继完成各交通网建设,奋力争创“全省生态经济示范区、新农村建设示范区、城乡统筹先行区、高端养生休闲度假区、黔中物流枢纽区和社会治理创新区。
这些变化,让余庆人对家乡的发展有着切身的获得感,通过大发展,余庆引导剩余劳动力转移就业达到7.3万人,安置城镇各类失业人员达2000余人。2015年,余庆在全省非强县增比进位中排第5位,农民人均纯收入达8940元,小康实现程度全省排第28位。
强化基层基础 确保工作有序落实
长期以来,余庆坚持按照“人往基层走,物往基层用,钱往基层花,劲往基层使”的思路和要求,着力夯实基层基础,用小成本保大平安、促大发展。
该县坚持强化村(居)干建设,选优配强村级“两委”班子,实行机关干部驻村和民选村干部全脱产职业化,全县70个村(居)下派国家干部270人。建立了民选干部报酬“基础职级工资+岗位晋档工资+绩效考核奖+养老保险+医疗保险”结构,解决干部后顾之忧。
坚持强化经费保障,余庆县财政每年安排200万元用于矛盾纠纷调处以奖代补、专职调解员生活补贴、部分生活困难的案件当事人司法救助和信访救助,人民调解“以奖代补”案件标准提高到每件200元至3000元,同时每年对秀调解员和先进调解组织进行表彰奖励。
坚持强化责任落实,各乡镇政法委书记高配为党委副书记,此外,余庆县委常委会、县政府常务会议每季度均要听取政法综治工作汇报,研究解决存在的困难和问题。2007年以来,余庆县委、县政府把平安建设纳入经济社会发展总体规划和党政领导任期目标,严格落实社会治安综合治理领导责任制,将综治工作纳入各级各部门年度考核重要内容,并严格执行提拔任用干部征求综治部门意见的规定。
【案例】
8年前,余庆县松烟镇群众冉启伦与妹妹冉启先因土地纠纷产生矛盾,8年来,经村、镇多次调解均未达成和解。
今年,冉启伦到县矛调中心上访,希望这起纠纷能得以调解。受理案件后,县矛调中心干部来到松烟镇开展走访调查,了解纠纷的起因和村镇调解的情况。
了解全部情况后,调解将冉启伦、冉启先两兄妹请到县矛调中心“群工在线·阳光信访”调解室,询问双方的调解意见和要求,主持人依据法律法规对事件提出了调解意见,受邀旁听的群众和嘉宾从伦理道德、人情世故帮助分析,最终,这起长达8年的信访纠纷案得以圆满解决。
福泉探索“112”模式新样本
2015年,福泉市法院被明确为全国50个、贵州省唯一一个多元化纠纷解决机制改革示范单位。在社会治理体系建设中,福泉市将各类社会矛盾纠纷调解导入法治轨道,形成了独具特色的矛盾纠纷多元化解福泉“112模式”。
“112”模式,即搭建“1”个平台——以调解中枢、专家人才库和考核激励三位一体构成贵州首个“矛盾纠纷多元化解联动平台”；完善“1”套机制——以联动机制、诉调衔接机制、司法确认机制构建多元化解联动体系；健全“2”个网络——调解组织服务网络和司法便民服务网络。
在探索发展过程中,矛盾纠纷调解工作机制不断规范化、法制化、专业化的发展趋势为“112”模式注入了新活力,成为社会治理体系建设改革的新样本。
小平台大联动 矛盾纠纷化解机制不断规范化
“随着城市建设和工业发展步伐加快,福泉的矛盾纠纷呈现出的主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化等特点,如何整合社会资源,夯实矛盾纠纷多元调处根基,是福泉市思考得最多的问题。”黔南州委常委、福泉市委书记黄伟说。
福泉市成立了市委领导挂帅,相关职能部门(单位)负责人为成员的多元化调处委员会,对全市矛盾纠纷多元化解进行全面指导、综合协调,下设多元化调处中心,负责对跨部门、跨行业、跨区域矛盾纠纷进行审查登记、梳理分类、精准指派和跟踪督办,强化对各级各类调解组织的管理、指导、协调和考评,逐步建立规范统一的调度管理平台,有效解决了过去调解组织各自为战的问题。
同时,针对矛盾纠纷呈现出的行业性、区域性等特点,按照“多元吸纳、经验优先、实用为本”的原则,该市还建立了由法律专业人才为主体,广泛吸纳社会管理、医疗卫生、交通事故处理等方面专业人员的114人专家人才库,对重大群体性、复杂性矛盾纠纷,统一由市多元化调处中心根据矛盾性质特点,随机委派或由纠纷当事人自主选择专家库人才进行调解,保障纠纷调解质量和公信力。
“矛盾纠纷调处中心的成立,不仅建立了规范高效的矛盾纠纷多元化解衔接管理机制,而且还有效突破了过去调解组织‘散’的问题；通过建立诉调机制,解决三大调解‘接’的问题；积极构建第三方主调新格局,解决政法部门职能服务‘转’的问题；不断畅通诉调对接机制,解决当事人‘累’的问题。”福泉市委常委、市委政法委书记萧家明说。
通过市多元化调处中心横向衔接、纵向对接,有效整合人民调解、行政调解、司法调解资源,使矛盾纠纷调解工作更加规范化。
同时,该市还相继制定了《关于多元化纠纷解决机制的实施方案》《关于建立社会矛盾化解纠纷大调解工作的实施意见》等文件,更有效地确保了工作的开展。
完善“司法确认” 矛盾纠纷多元化解迈向法治化
“以‘司法确认’为切入点,将矛盾纠纷多元化解导入法治化轨道,有效地从源头上关闭了纠纷的闸阀。”黔南州中院党组书记、院长王亮海说。
据介绍,过去福泉市每年全市所受理调处的矛盾纠纷中,易反悔的大约占3%至5%左右,由于缺乏约束机制,导致双方不诚信、反复反悔。福泉市人民法院院长杨兆頲说:“这不仅导致纠纷得不到解决,而且给调解工作带来了重复劳动,让调解工作在群众中失去威信,一定程度上影响到了社会的和谐发展。”
社会矛盾纠纷的解决,法律是最有效的措施。在推动司法改革过程中,福泉创造性地提炼出“不收费、抗反悔、可执行、促效率”的司法确认制度,给矛盾纠纷双方戴上了法治的“紧箍咒”,突破了“调解—反悔—再调解—再反悔”的调解怪圈,遏制了久调不决、四处上访的现象,堵死了部分人“后悔药”想吃就吃的“任性”之门,让矛盾纠纷的化解驶入了正常的法治轨道。
同时,为进一步扩大司法确认制度适用范围,该市积极将矛盾纠纷多元化解工作引入信访维稳、矿群纠纷、城镇建设等重点领域.
“司法确认制度方便了当事人,节约了诉讼成本,又把矛盾纠纷化解在官司门之外,受到了群众的欢迎。”福泉市法院龙昌法庭庭长许捷说。
发挥“第三方”作用 调解组织服务网络专业化
司法确认制度破解矛盾纠纷双方“后悔药”反复吃的瓶颈与难题。但在现实生活中,纠纷解决过程中的一些“心结”问题无法用“法”来解决。
“社会公众广泛参与矛盾纠纷多元化解,由政府主导、社会协同、调处机制形成共建共享是社会和谐稳定的基础。”福泉市政府副市长、市公安局局长叶斌说。
对此,按照“行业对口、专业对应、因地制宜、按需而设”的原则,福泉市建立了医患纠纷、交通事故征地拆迁等行业性、专业性第三方调解组织,推荐“政治素质高、业务水平精、责任意识强、调解经验丰富”的人员担任负责人,负责相关领域矛盾纠纷的调解。同时,按照村居自主推荐、市多元化调处中心备案管理的方式,整合乡镇(街道)综治、司法、村民小组长、两代表一委员等基层社会治理资源,统一纳入市多元化调处中心统筹调度、考评管理,着力构建市、乡、村三级联动的调解组织服务网络。
同时,该市进一步发挥好人民陪审员、人民调解员、司法联络员及乡镇综治工作站、法官工作站的作用,还在非法庭驻地乡镇设立法官工作站,在村居(社区)设立便民诉讼服务点,不断推进人民调解、诉讼服务、法律咨询、综合治理、司法救助、普法宣传等司法服务向基层延伸,畅通群众利益诉求表达、矛盾纠纷化解、法治宣传教育渠道,增强广大群众的法治意识和依法维权能力,进一步夯实全面依法治理的群众基础。
据介绍,如今,在福泉市,矛盾纠纷多元化解机制已经形成了以行业系统为基础,建立健全7个行业性、专业性矛盾纠纷第三方调解组织,建立了基层人民调解组织80余个。构建矛盾纠纷“大调解”体系已经形成,调解组织服务网络实现全市社会化、专业化覆盖。
【案例】
福泉市龙昌镇冯老太生有两女,经过家人商量,大女儿留在老家招上门女婿,负责两位老人的生养死埋,小女儿则放弃老家田土、房屋等权利,外出嫁人。
2015年9月,看到家乡的田土因为城镇化开发,土地价值上涨后,小女儿将姐姐告上法院,要求平均划分田土。
在接到这起诉讼后法院认为,如果让她们亲人对簿公堂,法院按照法律程序只解决当事人对田土划分的诉请,但其家庭纠纷却得不到有效化解。为圆满处理好当事人家庭多种纠纷,修复原、被告双方的亲情,法官多次给原被告做工作,双方均同意委托调解。
福泉市人民法院启动“诉调对接机制”,福泉市多元调处中心指定社区调解委员会对冯老太的这一起家事进行调解。
原被告双方达成调解协议,包括侵权诉讼请求事项、原有的赡养老人问题和土地权属等争议一一得到解决。原告方向法院撤回起诉。至此,一起以土地使用权争议为导火索的家庭纠纷得以圆满解决。
【延伸阅读】
除了余庆和福泉外,我省各地也不断探索出各具特色的矛盾纠纷化解经验,取得了良好成效。
贵阳市
针对行业性矛盾纠纷严重影响社会稳定的突出问题,贵阳市在全省率先建立交通事故联合调处中心,将人民调解、行政调解、司法调解、仲裁调解、巡回法庭等有效整合,形成一个中心加多种调处方式的“1+N”多元化、一站式调处新模式,取得了良好成效。截至目前,该中心共受理道路交通事故9000余起,调处化解率98%。
盘县
去年以来,盘县大力推行村居(社区)网格化管理和政府向村(居)民委员会购买服务工作,将社会稳定和矛盾纠纷排查化解工作纳入购买服务重要内容,网格员认真履行信息员、调解员、宣传员、遍访员、代办员职责,形成了矛盾纠纷及时排查化解、涉稳信息及时上报研判处置的工作格局。2015年,全县共排查调解矛盾纠纷3256件、成功3181件,调解率100%、成功率达97.7%,防止民转刑案件29件。
西秀区
西秀区通过以建立层级管理、属地落实、行业指导三结合的管理体系和区、乡、村三级纵向调解网络,建立“专职治安员”队伍、“五老义务调解员”队伍、政法部门“大联调”队伍,建立与普法结合和与服务经济发展相结合的矛盾纠纷排查“新模式”,建立矛盾纠纷排查调处“奖补机制”“四个建立”为抓手,及时有效化解各类社会矛盾和不稳定因素。仅2015年,全区各级调解组织共调处各类矛盾纠纷2089起,调解成功率为99%。
玉屏自治县
玉屏侗族自治县针对经济社会发展中日益凸显的各类矛盾纠纷,创新民情地图,大力实施“平安细胞”工程,探索成立一支综合调解队伍、出台一个调解个案补贴办法、制定四步调解工作程序、创新“三个三”工作法的“1143”工作机制,积极推进矛盾纠纷一线监测、源头管控、动态管理、多元化解各项措施,实现了连续7年进京到省“零非访”、10年“零群体性事件”。
剑河县
剑河县以三级网格化开展矛盾纠纷滚动排查、运用大数据和云技术等手段把矛盾纠纷排查化解纳入信息化管理、以民俗化的方式进行调解工作,有效提升了基层社会治理工作水平,人民群众安全感和政法机关满意度连续五年位居全省全州前列,先后荣获全国、全省平安建设先进县、全国六五普法中期先进县等荣誉。
安龙县
近年来,安龙县强化法治思维和法治方式以民生建设为根本,以责任落实为关键,以强基固本为抓手,以事要解决为目标,成立县级矛盾调解工作中心、乡镇(街道)综治工作中心,村居(社区)增设警务助理的三级联动平台,推动矛盾纠纷多元化解。近三年来,全县累计排查矛盾纠纷2997件,成功化解2905件,化解率为96.93%,
金沙县
近年来,金沙县积极发挥社会治理集成创新平台、县级矛盾排查调处中心、县综合性法律服务中心“三个平台”作用,抓好全省涉校矛盾纠纷调解机制试点建设工作,不断强化基础保障,打造创新工作平台。2011年以来,全县共排查调处矛盾纠纷12455起,调处成功率达97.2%。