专家谈行业协会商会脱钩后如何依法自治
22.07.2015 00:40
本文来源: 中小企业
●行业协会商会是社会团体法人，具备法人资格，应建立完善法人治理结构。
●要防止行业协会商会章程失灵现象，章程的起草和完善应当遵循量体裁衣的设计准则，应当突出协会商会的个性。
●为遏制协会商会的道德滑坡与诚信失序现象，必须完善信用体系和信息公开制度。
十八届四中全会决定明确指出，支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。据此，中办、国办7月8日发布的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（以下简称“总体方案”）高屋建瓴地指明了我国行业协会商会改革与发展的大方向，也明确勾勒出了行业协会商会与行政机关脱钩的路线图与时间表，是指导我国行业协会商会制度改革的总纲领。
《总体方案》要求厘清行政机关与行业协会商会的职能边界，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。建立健全综合监管法律体系，对于创新行业协会商会管理体制和运行机制，理顺市场、企业与政府之间的相互关系，优化市场资源配置，助推新常态下的经济转型升级，全面深化改革，全面建设法治国家，增强我国民族经济的核心竞争力，创新社会治理，促进国家治理现代化具有重大的现实意义与深远的历史意义。
行业协会商会立法要确保科学性、民主性与可操作性
当前，《行业协会商会法》已经列入立法机关的立法工作规划，起草工作正在紧锣密鼓地进行之中。立法的基本原则是坚持社会化与市场化改革方向；坚持法治化、非营利原则；坚持规范与发展并重；坚持公平与效率兼顾；坚持自治与他律相结合。
立法的主要使命是通过鼎新革旧的制度设计，明确行业协会商会的法律地位，建立行业协会的内部治理规则，明确行业协会的自律行为准则，建立行业协会商会的准入与退出机制，确立综合监管的体制与机制，理顺行业协会商会与会员及政府之间的法律关系，维护行业协会商会之间的公平有序竞争秩序，提升行业协会商会自律行为的公信力，促进会员企业和各个产业可持续健康发展。简言之，要确保行业协会商会“从摇篮到坟墓”整个生命周期中发生的主要法律关系都要有法可依，有规可循。
立法过程越透明，公众参与度越有保障，制度设计就越公平、越有效率、越有可操作性。立法过程既要充分吸纳专业人士参与立法过程，以提高科学立法水平，也要认真梳理社会各界的立法建议，保障人民通过多种途径参与立法活动。要提升立法体系的可操作性、可诉性与可裁性，预防立法条款“遥看草色近却无”的现象。
要重视章程设计，避免“傻瓜”章程现象
行业协会社会的治理制度，既包括党和国家自上而下推行的顶层制度设计，也包括行业协会商会在内部自下而上推行的草根制度设计。外生法律制度以《行业协会商会法》为核心，既包括法律，也包括行政法规和部门规章。内生法律制度以协会商会章程和自律规章制度为核心。
在行业协会商会实践中，千篇一律、似曾相识的“傻瓜”章程现象较为普遍而严重。许多行业协会商会中的僵局和争斗，实质上都源于章程条款的不完备、不科学、不严谨、不细腻、不周密、不公平，不具有可操作性、可诉性与可裁性。
行业协会社会章程的失灵现象，暴露出了许多协会商会尚未领悟协会商会自治的真谛和章程设计的极端重要性。章程的起草和完善应当遵循量体裁衣的设计准则，应当突出协会商会的个性，力戒东施效颦、刻舟求剑。
建立准入准出机制，鼓励公平有序竞争
《总体方案》提出，“探索一业多会，引入竞争机制，在同一行政区域，允许存在业务范围相同或者相似的行业协会、商会”。一业一会的体制实际上会助长行业协会、商会的行政化与官本位化。相比之下，一业多会的体制有助于鼓励优秀的协会、商会脱颖而出，也有利于及时淘汰“软、懒、散”的协会、商会。道理很简单，缺乏自律与创新功能的协会商会会慢慢丧失对会员企业的凝聚力与向心力，最终被市场及时淘汰。
在市场经济中，协会、商会自生自灭，如同人体细胞的新陈代谢。既要鼓励协会商会的有序设立，也要确保其理性退出。协会商会的退出机制与准入机制同等重要。协会商会退出机制包括解散、清算与终止三部曲。解散是指引起协会商会主体资格消灭的法律事实。解散是协会商会终止的原因。解散既包括自行解散（任意解散），也包括强制解散。清算制度的功能有二：一是立即停止协会商会的积极活动，二是及时了结既有法律关系，清理债权债务关系。清算程序是协会商会终止的必经程序。清算程序终结后，协会商会才能依法办理公司注销登记手续。
协会商会之间的公平竞争有助于企业选择最能够发挥行业自律作用的协会商会。因此，既要反对老牌的大型协会商会以大欺小，滥用市场优势地位，也要反对新兴的小型协会商会实施虚假宣传等不公平竞争手段。
进一步完善政府综合监管体系
行业协会商会不是断线的风筝。政府与行业协会商会之间既彻底脱钩，也存在密切联系。一是政府要尊重与保护协会商会的自治自律行为，要为协会商会的发展提供良好的行政服务，二是政府有权对行业协会商会行使必要的行政监管权。
民政部门依法对行业协会商会加强登记审查、监督管理和执法检查，强化对主要负责人任职条件和任用程序的监管。财政部门依法对政府购买行业协会商会服务的资金和行为进行评估和监管，并会同机关事务主管部门对协会商会使用的国有资产进行登记和监管。政府向协会商会采购服务时必须纳入《政府采购法》的调整轨道。税务部门对协会商会涉税行为进行稽查和监管。协会商会可以接受国家资助或者社会捐赠、资助，审计部门有权对协会商会接受国家资助或者社会捐赠、资助的资金及其形成的资产的管理使用情况依法进行审计。近年来，一些行业协会商会向会员企业的乱收费行为引起了社会各界的广泛关注，花钱买奖状、花钱买奖杯成为行业潜规则，为遏制这一乱象，价格部门有权对协会商会收费价格行为进行监管。
在脱钩之后，各行业主管部门与行业协会商会之间不存在上下级之间的行政隶属关系，但行业主管部门有权依法按照主体法定、职权法定、程序法定的法治政府原则，对协会商会进行政策和业务指导，并依法履行相关监管职责。为消除监管套利现象，根除监管盲区，必须建立健全综合执法和监管机制，建立健全跨市场、跨地域、跨部门的信息共享、快捷高效的联动监管合作机制。
完善信用体系和信息公开制度
为遏制协会商会的道德滑坡与诚信失序现象、确保行业协会商会见贤思齐，必须完善信用体系和信息公开制度。
首先，协会商会要自我加压，主动向会员和全社会作出诚信办会的承诺，自觉接受会员和社会监督。除了主动公开诚信承诺之外，协会商会还要及时向社会公开登记事项、章程、组织机构、接受捐赠、政府委托职能和事项、政府采购服务等相关信息。
其次，要完善协会商会信用记录，建立综合信用评价制度。每个行业协会商会都要有伴随其生命周期的信用档案。 协会商会公共信息平台负责建立信息公开网络系统，由登记管理机关对信息公开进行监管。
其三，信用评价结果要公示。信用评价结果只有及时准确地如实向全社会公布，才能惩恶扬善、传播正能量，才能让优秀的协会商会受到社会的褒奖，才能让缺乏法律与道德底线的协会商会寸步难行。
其四，要建立健全行业协会商会信息公开和年度报告制度，接受社会监督。协会商会应当定期将其年度工作报告报送登记管理机关，并同时向行业协会商会信用信息公示系统提交，自觉接受公众的免费实时查询和监督。
其五，要建立失信制裁机制尤其是联合惩戒机制。在失信协会商会及其主要负责人在参与政府采购服务市场、申请财政资金支持及荣誉称号等方面建立一票否决制。
完善法人治理结构，促进治理现代化
行业协会商会是社会团体法人，具备法人资格，应建立完善法人治理结构。
首先，行业协会商会要按照建立现代社会组织的要求，建立和完善产权清晰、权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构。产权清晰强调协会商会具有独立于行政机关和会员的法人财产权，协会商会能够以自己的财产独立对外实施民事行为，承担民事责任。
其次，行业协会商会的治理的主要法律依据除了制定中的《行业协会商会法》，还包括行业协会商会的章程。鉴于章程在协会商会治理中的基础性地位，要完善以章程为核心的内部管理制度，健全会员大会（会员代表大会）、理事会（常务理事会）与监事会（监事）制度。
其三，行业协会商会要善于选贤任能，完善主要负责人问责机制。为促进协会商会治理的民主化，鼓励会员治会，预防主要负责人“占山为王、落草为寇”的封建家长制现象。企业家担任理事长时，一定要正确处理好本企业的个体利益与行业协会商会的整体利益之间的冲突问题。实行理事长（会长）轮值制有助于让更多的会员和企业家有机会直接参与协会商会的决策和管理工作，推行秘书长聘任制是为了吸引专业管理人才加盟行业协会商会的管理工作。法定代表人等主要负责人必须以临渊履深的心态认真履行职责，既不能把自己的工作岗位作为捞取个人好处的“摇钱树”，也不能在工作岗位上浑浑噩噩，懈怠无为。
其四，积极稳妥地试行外部监事制度。为了充分激活协会商会内部治理机制，适度保持政府作为公益代表者对协会商会的监督力度。
绳锯木断，水滴石穿。只有各地、各部门、各行业协会商会及广大会员队伍进一步凝聚改革共识，进一步强化担当意识、责任意识与法治意识，《总体方案》确定的行业协会商会制度改革的顶层设计目标、原则和具体规则才会落地生根。 （作者：刘俊海 中国人民大学法学院教授）
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