贵州省第九届行政复议协作会暨“开发区管委会法律主体资格”专题研讨会综述

2016年10月12 — 14日,贵州省第九届行政复议协作会暨“开发区管委会法律主体资格”专题研讨会在黔南州罗甸县隆重举行。贵州省行政复议协作会是由省政府法制办主办，贵州省行政复议机构、部分人民法院参加的年度专题研讨会。贵州省行政复议协作会从2008年至今已召开9届，会议的参会人数不断扩大，已成为行政复议热点难点问题重要的交流、讨论平台。

一、会议主要情况

本次行政复议协作会暨专题研讨会坚持问题导向，紧紧围绕“开发区管委会法律主体资格”问题，认真讨论了在我国经济社会大发展进程中如何依托行政复议及行政应诉工作促进开发区经济社会发展，并探讨了行政复议的相关体制机制改革。会议共收到论文50篇，论文作者就开发区管委会的法律主体资格现状、法律理论分析及如何解决管委会在行政复议和行政诉讼中的法律主体资格进行探讨。有关专家学者从理论深度和广度、对实际工作的指导性、论文规范等几个方面对论文进行了精彩点评，大部分论文理论研究深入，思路开阔，水平高，达到了预期效果。会议还评选出优秀论文。这次专题讨论对促进行政复议、行政应诉工作大有裨益，必将助推不断改进和完善行政复议体制机制，加强行政复议规范化建设，充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，为推进小康社会建设做出新的更大的贡献。

二、关于“开发区管委会法律主体资格”的主要观点：

(一)开发区管委会具有行政复议、行政应诉中被申请人和被告主体资格

与会者认为，首先各类开发区管委会在实践中已经以自己的名义做出大量的行为，这些行为既有在授权范围内实施的，也有超出授权范围实施的，均对管理相对人的权利义务产生了实际影响，有的甚至涉及管理相对人的重大利益，我们不能罔顾这个客观存在，必须正视其中的矛盾和问题。

其次，从现行规定看，《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》(部门规章)第8条规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。”也明确了开发区管委会的部分职能主体资格。《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条规定“……法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告”，可见开发区管委会在一定条件下具有法律主体资格。从研究情况看，行政法学界主流观点中将开发区管委会定位于职权行政主体和授权行政主体两类。不论是认定其属于一级政府或政府的派出机关，还是直接认定开发区管理委员会属于行政法和行政诉讼法学上‘法律法规授权的组织’的观点，均认为管委会能履行相应的职责，有权必有责，开发区管委会具备作为行政复议被申请人、行政诉讼被告资格的法理基础。从开发区的现状看，开发区管委会事实上已经形成独立的行政管理体系，包括具备独立的财务系统，有对外承担责任的能力。在实践中，行政管理相对人一般要求找到承担某项行为后果的责任主体，确认开发区管委会具有行政诉讼和行政复议的主体资格其实就指它的责任主体资格。此外，如果严格按照“谁成立谁负责”的法理思路行事，行政管理相对人付出的救济成本较大，政府解决问题的行政成本也较高，不符合合理行政、高效便民的依法行政基本要求。这是开发区管委会具备作为行政复议被申请人、行政诉讼被告资格的现实基础。

第三，明确开发区管委会具有法律主体资格，是程序性问题，并不影响当事人的实体权利。赋予开发区管委会法律主体资格，是基于维护行政法律关系的稳定，力争把矛盾纠纷化解在基层，化解在初发阶段，化解在行政机关内部，是“坚持问题导向”之使然。本质上，仅是在行政复议、行政应诉中确定开发区管委会行为后果的“责任主体资格”，不能等同于其“行政主体资格”，此种方式更有利于保障当事人的实体权利。

(二)部分论文作者不支持开发区管委会具有法律主体资格

这部分论文作者基本上是按照“主体标准”，强调行政主体和法律主体的对应关系，不承认开发区管委会的法律主体资格，具体观点如下：

1、将开发区管委会认定为地方人民政府的派出机关仍有争议

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条(1979年为第42条)规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”从上述规定看，派出机关只有三种形式。因此，各市(州)、县(市、区)开发区管委会既没有得到组织法的确认，也不符合组织法规定的程序要求，是否属于地方人民政府的派出机关仍有争议。

2、开发区管委会不是政府职能部门的派出机构

地方政府中的一些职能部门根据工作需要可以在一定区域内设立工作机构，代表该职能部门从事一定范围内的某些行政事项的管理工作，原则上这类派出机构没有独立的法律地位。例如，公安、司法、税务、工商、土地等职能部门的公安派出所、司法所、税务所、工商所、土管所等。当然，在某些特殊情况下，为行使行政职能的方便，法律、法规也会授权行政机关的内设机构或派出机构独立作出某种特定行政行为，并赋予其行政主体的资格，例如《治安管理处罚法》第91条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”因此，公安派出所作为公安局的派出机构，据此对行政管理相对人作出“警告、五百元以下罚款”而引发的行政诉讼，公安派出所为被告。而经济开发区是上级人民政府设立的派出机构，而不是上级人民政府职能部门设立的派出机构，派出主体不一，所以，开发区管委会不同于政府职能部门的派出机构。

3、开发区管委会在行使行政管理权的过程中表现出的形式与“行政机关委托的组织”的形式不一致。被委托组织不同于法律、法规授权的组织，它不是依据法律、法规的明确授权而产生，而是依据行政机关的行政委托行为而产生。因此，被委托的组织在行使行政职权时，只能以委托机关的名义行使，而不能以自己的名义，被委托的组织行使行政职权过程中所产生的法律后果也由委托机关承担，而被委托的组织不承担任何责任。开发区管委会在法律、法规授权范围内实施行政行为是以自己的名义，一般情况下也能独立承担法律后果，所以，与被委托组织有着本质的区别。

4、开发区管委会不是一级地方政府

我国地方政府必须根据组织法的规定设立，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第1条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，其中并未提及开发区管委会。另外《民族区域自治法》、《行政区域边界争议处理条例》、《国务院关于行政区划管理的规定》、《国家统计局行政区划代码》(黔南布依族苗族自治州为522700、都匀市为522701)也没有关于开发区及其管委会的任何规定，因此开发区管委会不属于一级地方政府，但现实中有的经济开发区管委会行使的却是一级人民政府的职能。

同时，根据2005年6月18日公布、2005年8月1日起施行的最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]5号)第2条：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施(2005年8月1日)前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”这是直接否定开发区管理委员会行政合同主体资格的重要司法解释，至今依然有效。

三、相关建议

(一)完善开发区立法工作，进一步明确开发区法律主体地位

法律是保证组织行为合法的前提，而立法可以为开发区的管理与建设提供了基本依据与保障。因此，应建议我国应尽快制定《开发区法》，或由国务院制定《开发区管理条例》，以法律或行政法规的形式明确国家级开发区管理机构的地位及管理权限，明确界定开发区的性质和地位，从而为明确界定开发区管委会的法律地位提供前提和基础。形成一个全国性的有关开发区的法律体系，明确开发区管理机构的性质和职能。

此外，就贵州而言，根据实际需要，建议可以先提请省人大修订《贵州省开发区管理条例》，通过法律法规的立改赋予其行政执法主体资格，在不违背立法原则和上位法的情况下，地方性法规和规章可以在较低层次的开发区、工业园区等的管委会在行政主体资格方面以及行政复议和行政诉讼法律地位方面先行先试，既符合立法精神，保障经济社会平稳快速有序发展，也符合当前深化改革的需要。

(二)通过司法解释明确开发区管委会法律主体资格

目前行政诉讼实践中采用的“主体标准”缩小了行政诉讼被告范围，有必要调整以适应开发区的客观实际。司法或行政复议的重心在于“救济”。在民事诉讼中，企业法人在领取《营业执照》后满6个月尚未开展经营活动或者停止经营活动满1年，未成立清算组织，亦未办理注销登记，工商行政管理机关也未收缴或吊销企业的营业执照，则视该企业仍具备法人资格，在诉讼中应当认定其具有诉讼主体资格，这也是基于“解决问题”的制度设计，解决“开发区管委会法律主体资格”可以借鉴这种方式，以方便行政管理相对人找到“能够负责人的人”为宜，且在开发区管委会背后还有设立它的行政机关为其“托底”，对行政管理相对人来说，不用担心开发区管委会的“责任能力”。

(三)通过国家行政执法权改革工作赋予开发区管委会法律主体资格

行政处罚法、行政许可法明确规定，经授权，可由一个部门或机构集中行使其他部门的行政处罚或行政许可。近年来，根据法律规定和国务院授权，我省通过省政府授权方式赋予一些地方或贵安新区综合执法局、行政审批局等开发区机构的行政处罚、行政许可权力。可以借此契机，在我省一些国家级开发区和条件比较成熟的省级开发区，有条件地实施相对集中行政执法，通过授权赋予其法律主体资格。

(四)进一步调整和改革开发区管委会职能

我省贵安新区等开发区集中行使一级政府职能，取得了一定积极效果，有力地推进了开发区建设。但就目前来说，我省从国家级发区到县级开发区，各类开发区种类多、数量多，开发区人员编制均较少。建议进一步调整和改革开发区管委会职能，一些地方政府设立的开发区可以将其主要职能放到开发区的招商引资、产业培育、对外经济技术合作和其它涉外经济活动等经济工作中，对于民政救济，计划生育等社会事务仍由当地政府负责。