参事建议｜守好生态保护红线 优化我省国土空间布局

                                                                                                                威宁自治县草海国家自然保护区。 郑林华摄

　　我省是全国生态文明先行试验区、国家内陆开放型经济试验区和国家大数据发展综合试验区。这“三区”的功能定位，决定了保护与发展是永恒的主题。

　　当前，按照《国家生态文明试验区（贵州）实施方案》的要求，我省在生态保护红线的划定及优化空间布局调整工作正在有序开展。同时相关矛盾也在突显。特别是生态保护红线与各类保护地的相互关系应引起各级地方政府的高度重视。

　　一、我省生态保护红线及各类保护地现状

目前，省政府公布的全省生态保护红线总面积4.58万平方公里，占全省面积26.06%。在此范围外，还有3.75%国家级自然保护区、48.02%国家级风景名胜区、12.03%国家主体功能区规划确定的禁止开发区和17.43%省级及以下自然保护区、51.2%省级及以下风景名胜区及集中饮用水源保护地、水库禁建区等约1.29万平方公里没有划入生态保护红线范围，这部分分别占全省面积的0.06%、0.84%、 0.65% 和0.76% 及5.05%。也就是说，除生态保护红线26.06%外,还有全省面积近7.35%的各类保护地按相关法规应予保护。即：全省生态保护红线及各类保护地约占全省面积32.98%。我省将近三分之一的国土将入纳保护范围。

　　二、保护与发展面临的挑战和机遇

过去由于诸多原因，我省不少地方政府未对生态保护红线及各类保护地的划定进行科学评估和论证，没有对各类保护地划定后的总体功能布局有充分的认识，没有对地方经济发展所需国土资源空间和所需要的生态空间进行全面研究，以至两条底线顾此失彼；个别地方招商引资项目落不了地，优势企业发展随时面临关停，城镇发展空间受限，贫困地区脱贫攻坚乏力，甚至成为地方经济发展桎梏。

造成这些问题的原因是多方面的，其中主要有：

　（一）保护区类别多、管理机构不统一。 自上世纪80年代以来，我省建立了不同级别、不同类型自然保护区，加上世界自然遗产、省级（含）以上风景名胜区、重要湿地、森林公园、地质公园、集中饮用水源地等保护地，分别隶属于不同的管理部门。

（二）各类保护区审批体制不够完善。 由于历史原因，各相关部门在设置自然保护区、世界文化与自然遗产、森林公园、风景名胜区、地质公园、集中饮用水源地等保护地时， 没有进行严格论证和空间统筹协调，信息不沟通，致使各类规划相互重叠，尤其是在县级行政区域内更显得突出。

　（三）部分自然保护区范围划定不合理、功能不明确。 自然保护区建设与管理，属于公益性事业，有财政资金支持。少数地方政府为了争取财政补助资金，在划定自然保护区时，没有经过系统、科学的论证，未能通盘考虑重要自然资源赋存情况及未来经济社会发展空间布局，没有处理好经济社会发展和自然环境保护的关系，片面追求上级财政资金补助，导致少数自然保护区，特别是省级以下自然保护区存在范围不够合理、功能区划不够明确、定位不够精准问题。例如有的保护区面积过大，有的只有四至范围而无具体拐点坐标，有的没有划定核心区、缓冲区和实验区。

再加上现行部门法规的规定不同导致主管部门无所事从。矿产资源法、自然保护区条例、风景名生区条例、世界文化自然遗产管理办法、森林公园管理办法、湿地保护管理规定、公益林管理办法等均有保护与开发的相关规定，但由于制定的时间不同，致使相关内容存在不一致或冲突现象。

针对这些问题，我省生态保护红线及各类保护地的优化调整，特别是立足于一条生态保护红线管到底，统筹国土规划空间布局，是我省守好发展和生态两条底线，坚持高端化、绿色化、集约化发展的重要基础性工作，同时也是坚持高质量发展的重大机遇。

　　三、以机构改革为契机，优化国土空间布局，积极消化各类规划与生态保护红线及各类保护地重叠情况。建议：

　（一）坚持生态优先。 特别是要深刻吸取祁连山国家级自然保护区生态环境问题的教训，立足于一条生态保护红线管到底，把生态红线管控作为重要政治任务，不逾红线，不碰底线。

一是生态保护红线及各类保护地涉及的生态空间与已有法律法规和规章制度规定存在管理重叠时，重叠区域内应“就高不就低”，按照最严格的规定执行。

二是生态保护红线及各类保护地内的城镇乡村，严禁不符合主导功能定位的各类开发活动，严格控制建设用地规模。

三是在生态保护红线及各类保护地内予以保留的项目，禁止扩大规模。满足退出条件的，要建立退出机制，并有序开展生态修复。

四是通过机制体制改革，逐步消化和相互避让，将各类保护地融入生态保护红线范围内，形成真正的一条生态保护红线管到底。

　（二）科学优化生态保护红线及各类保护地范围。 一是加强各级各类规划与生态保护红线及各类保护地的衔接，合理评估拟设生态保护红线及各类保护地和国土空间布局范围的利益平衡。二是制定统一规范的标准，对全省生态保护红线及各类保护地勘查定界，建立健全标识体系。三是把好时序，对不科学的范围划定予以调整，对涉及战略性资源开发的，保护区能够缩小范围并通过异地补划面积的，尽量调整保护区的范围。

　（三）以自然资源大数据建设为重点，尽快建立健全省统一的生态保护红线及各类保护地大数据库。 对内要强化统筹，着力推进数据汇集、发掘和分析；对外要强化服务，加速生态保护红线及各类保护地数据与各领域各行业的深度融合。一是以国土云为基础，建立生态保护红线及各类保护地数据之间、平台之间的云融合，形成共享、开放的生态保护红线及各类保护地数据时空平台。二是建立基于国土云的自然资源遥感大数据体系及监测体系，特别是对生态保护红线及各类保护地的动态监测体系建设并定期公布监测结果。三是根据监测结果及评估情况，按照“占补平衡”的要求，及时向各级地方政府提出生态保护红线及各类保护地的优化建议及依据，提交扣减图层和增补图层方案，以优化生态国土空间布局，最后真正实现一条生态红线管到底。

　　（省政府参事 省国土资源厅副厅长 王赤兵）