关于全省人民法院行政审判工作情况的调研报告

　　省人大内务司法委员会

　　为协助省十二届人大常委会第十九次会议审议省高级人民法院关于全省法院行政审判工作情况的报告，省人大内务司法委员会在全面掌握全省各市州法院行政审判工作自查情况的基础上，10月中下旬，由委员会领导分别带队到贵阳市、遵义市、安顺市、铜仁市、黔西南州中级法院和南明区、凤冈县、西秀区、镇宁县、碧江区、思南县、印江县、沿河县、兴义市、安龙县10个基层法院，通过召开座谈会、实地考察法院、与当地人大及相关部门负责同志交流等方式，对全省法院贯彻实施《中华人民共和国行政诉讼法》，开展行政审判工作情况进行了调研。现将调研有关情况报告如下。

　　一、 行政审判工作基本情况

　　全省各级法院紧紧围绕“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”主题，以维护人民群众合法权益，促进行政机关依法行政为目标，依法履行行政审判职能，努力化解行政争议，为促进社会和谐稳定、推进法治贵州提供了有力的司法保障。2013年和2014年，全省法院受理一审、二审行政案件2958件、4730件;2015年1至10月，受理一审、二审行政案件8600多件，案件数量呈迅猛增长态势。案件性质涉及土地征收、房屋拆迁、社会保障、治安管理等行政管理领域，新类型的案件也不断增加。面对行政诉讼案件快速增长带来的巨大挑战，全省各级法院通过落实行政案件跨区域相对集中管辖、调整充实行政审判力量、加强依法协调结案与依法判决相结合等积极有效的措施，化解了大量行政争议，对协调无果的案件进行了依法判决。全省2013年、2014年行政一审案件的平均结案率为96.1%，2015年截止10月一审结案率为62.29%。近三年来审结的行政一审案件中，我省行政机关平均败诉率为19.12 %，高于全国行政机关平均9.1%的败诉率，有效监督了行政机关依法行政。

　　(一)全面推行行政案件相对集中管辖。我省是全国首个全面推行行政案件相对集中管辖改革工作的省份之一。按照2013年最高院下发的《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》要求，在前期试点的基础上，今年5月，省高院在全省88个基层人民法院中，选定24个行政审判基础较好、审判力量较强的基层法院作为集中管辖法院，跨行政区域集中管辖基层法院受理的一审行政诉讼案件，同时，原由各集中管辖法院管辖的行政诉讼案件也交由其他集中管辖法院审理。针对集中管辖可能给诉讼当事人带来的不便，各集中管辖基层法院通过巡回审理、上门送达、就地开庭等便民措施减少当事人诉累。相对集中管辖有效地排除了行政干预，改善了司法环境，提升了人民群众对公正司法的信赖和认可。

　　(二)积极创新多元化协调化解行政争议。全省各级法院普遍重视在行政案件中依法协调，化解行政争议。2013年至2015年10月，全省平均协调撤诉率为16.7%。2012年1月至2015年9月，贵阳市两级法院审结的2421件一审行政案件，经协调后撤诉或被告改变原具体行政行为后原告撤诉的为464件，协调撤诉率达19.16%。今年5月以来，在集中管辖的碧江区法院和镇宁县法院，协调撤诉率分别达到了42.3%和35%。调研中，各级法院均反映，如果不进行协调，只是依法判决，行政机关败诉率会远比现在的高。而实践证明，在行政案件中加大协调力度，能及时有效化解“官民”矛盾，节约司法资源，实现案结事了。

　　(三)协力推动行政机关依法行政。各级法院在依法进行行政审判工作的同时，注重监督行政机关依法行使职权。针对行政审判中发现的行政执法问题，全省各级法院通过与行政机关、政府法制办建立联席会议、诉前协调、编发行政白皮书、提出司法建议等形式，将行政案件情况、审理结果、行政机关负责人出庭应诉情况、行政机关败诉原因等反馈给行政机关，提出依法行政的意见建议。黔西南州政府根据州中院的意见研究制定了《黔西南州国有土地上房屋和集体土地征收补偿工作规程》，规范全州征地拆迁工作。铜仁市中院针对行政机关执法中存在的突出问题，近3年来共向各级行政机关提出司法建议130余条。贵阳中院、黔西南州中院等中级法院和镇宁县、南明区、碧江区等基层法院普遍开展了对行政机关执法人员的专门培训，安顺市中院等组织行政执法人员旁听典型案件庭审，提高依法行政意识，取得良好效果。

　　(四)主动争取党委支持，自觉接受人大监督。全省各级法院都及时将行政审判工作中的重要问题、重大事项主动向党委和人大报告，加强沟通，争取支持，排除干扰，努力依法妥善地把案件处理好。2014年7月到9月中旬，安顺市中院受理诉安顺市人民政府、安顺市西秀区人民政府、紫云县人民政府、安顺市住房和城乡建设局等涉及征收土地和房屋的一审行政诉讼案件65件，市中院以党组名义向市委书面报告，取得党委支持，最后，市中院依法判决行政机关败诉31件，判决驳回原告起诉4件，收到了较好的法律效果和社会效果。2013年，黔西南州中院向州人大常委会作了关于全州行政审判工作情况的专题报告，并根据州人大常委会的审议意见，研究制定了整改落实的具体措施方案，自觉接受人大监督。为在全省顺利实施修订后的行政诉讼法，省高级法院就新法实施将给全省行政机关带来的影响进行了认真分析和评估，形成书面报告及时报送省委、省政府，对全省各级政府尽快顺应法律的新要求和形势的新挑战起到了积极的作用。

　　二、存在的主要问题

　　全省各级法院在行政审判方面做了大量的工作和努力，但也还存在一些问题和困难。

　　(一)行政审判力量亟待加强。随着国家立案登记制和我省行政案件相对集中管辖的全面推行，全省法院案件数量特别是行政案件数量飙升。一方面，省高院、各中级法院和负责相对集中管辖基层法院的行政案件出现“井喷”。贵阳市两级法院今年1至9月，已受理一审行政案件2085件，同比增长近5倍。南明区法院自今年5月1日承担集中管辖以来，共受理行政案件376件，同比增长652%。另一方面，目前，全省从事行政审判的法官共248人，其中，高院8人、中级法院42人、基层法院198人，在人员配备上普遍没有达到最高法院相关要求，特别是在集中管辖法院，大多数都是在人员没有增加的情况下承担爆发增长的案件数量，工作处于超负荷运转。

　　(二)行政审判能力需要提升。新修订的行政诉讼法实施后，行政审判工作面临不少新情况、新问题。新的行政诉讼法对规范性文件附带审查制度、行政诉讼受案范围、对当事人权利的保障、对行政行为程序违法法院就应当依法判决行政机关败诉都作了具体明确规定，人民群众维护自身权益的意识和能力不断增强，对法院公正司法的监督不断加强。另一方面，随着我省城镇化建设步伐的加速，涉及集体土地征收、国有土地上房屋征收、拆迁许可、规划许可以及环境污染等案件显著增多，这类案件往往复杂程度高、矛盾尖锐、牵涉面广，极易形成密集群体诉讼，社会关注度很高，行政案件审理的难度不断增大。同时，一些地方在开展经济工作特别是重大建设项目中，仍然习惯依靠基层政府采取“运动式”方式推进，在层层指标任务的压力之下，相关职能部门难以顾及程序公正，往往以程序违法“换取”推进效率，这些情况引起的行政诉讼往往协调难度很大，法院也不能简单的一判了之。保障服务工作大局和维护人民群众合法权益都对从事行政审判的法官公正司法的能力提出了较高的要求。

　　(三)行政机关普遍应诉不积极。行政机关负责人普遍不愿意出庭应诉是自1990年行政诉讼法实施以来一直存在的“顽疾”。从调研情况看，目前全省行政机关负责人出庭应诉落实不好，出庭率普遍不高。甚至个别地方，在行政案件审理时，不仅负责人不出庭，连一般工作人员也不委派出庭应诉，只委托律师出庭，“告官不见官”现象严重，难以体现法治平等。

　　三、意见和建议

　　为进一步加强和改进行政审判工作，促进政府依法行政，保护行政相对人合法权益，提出以下几点建议：

　　(一)强化审判职能促进依法行政。行政审判工作不仅与人民群众生活密切相关，还客观反映出政府依法行政能力。做好行政审判工作，对坚持依法行政，建设法治政府，全面推进依法治省，具有重大意义。随着我省经济社会的不断发展，各项改革不断深化，各种矛盾冲突也在增加，必然会反映到行政审判工作中来，全省行政案件数量还会出现更大增长。目前我省行政审判运行呈现“三升”态势，即收案、结案、未结案件指标大幅上升。为此，要充分认识当前形势，高度重视、切实加强行政审判工作，及时依法审理行政案件，积极有效化解行政争议，维护公民合法权益，促进社会和谐稳定。

　　(二)加强行政审判队伍和能力建设。随着全省行政案件的快速增长，行政诉讼调整领域也在不断扩大。目前，全省法院行政案件已涉及70余个行政管理领域，新类型案件不断增加，对行政审判能力建设提出了更高要求。要以司法体制改革为契机，以公正司法为核心，以专业化建设为方向，不断加强行政审判队伍和能力建设。一方面，对承担集中管辖行政诉讼的法院，要进一步科学调配整合，配足配强行政审判人员，保持行政审判队伍相对稳定，切实解决案多人少的情况;要研究解决因集中管辖带来的办案成本增加、如何方便群众诉讼等问题。另一方面，要不断提升行政审判队伍的业务素质加大培训力度，强化行政审判业务和行政管理专业知识培训，增强行政审判人员审理案件、沟通协调、制作裁判文书等多方面能力。加强思想政治工作，提高行政审判队伍的政治思想和职业道德素质。上级法院要加强对新类型案件和新情况、新问题的调查研究，加强对下级法院行政审判工作的业务指导，全面提升行政审判队伍的能力素质。

　　(三)加大宣传营造良好司法环境。要充分利用各种媒体特别是新兴媒体，如微博、微信等，加大对行政审判职能和作用的宣传，提高广大群众对行政审判工作的认知度，以行政审判的公正取信于民，增强公民、法人和其他组织通过行政诉讼解决行政争议的信心。各级行政机关要加强对行政诉讼法的学习和宣传，坚守法律底线，强化法治意识。同时，要通过宣传增强公民的行政法律意识，引导行政相对人在遭受行政行为侵害时通过司法途径维护自身合法权益。

　　(四)改进完善法院和行政机关的信息交流工作协调机制。各级法院除以司法白皮书等形式定期向行政机关通报行政案件受理情况外，应当与行政机关建立长期、经常性信息交流和共享机制，及时通报各自领域重要工作部署、司法解释、规范性文件、相关政策，以及在行政复议、行政审判中发现具体行政行为存在的普遍性问题或突出问题，推动行政机关不断提高依法行政能力和水平。对涉及重大、敏感、社会稳定或群体性行政诉讼案件，及时沟通协调，尽早化解矛盾，促进行政审判与行政执法的良性互动。

　　(五)推动行政机关负责人出庭应诉。新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”这是为解决行政诉讼过程中老百姓“告官不见官”的现象而确立的一项新制度。各级法院要加强宣传沟通，促使行政机关及其负责人充分认识到出庭应诉是法律的规定，是对国家法律的尊重，是带头实践法治的体现。借鉴学习山东、河北等省的做法，推动我省出台行政机关负责人出庭应诉的有关规定。加强对行政机关负责人出庭应诉情况的监督，对行政机关负责人拒绝出庭应诉的，可以考虑由人民法院向人大、党委报告，向该行政机关的上级机关通报。