省人大常委会执法检查组关于检查《贵州省扶贫开发条例》实施情况的报告
省人大常委会执法检查组关于检查《贵州省
扶贫开发条例》实施情况的报告
（2014年9月25日在省十二届人大常委会第十一次会议上）
省人大常委会副主任 禄智明
省人大常委会：
为深入贯彻落实党的十八届三中全会、中央农村工作会议和习近平总书记关于贵州扶贫开发工作的重要指示精神，按照省委的部署，进一步依法推进我省扶贫开发工作，根据2014年工作要点和执法检查工作方案，省人大常委会对全省贯彻实施《贵州省扶贫开发条例》（以下简称《条例》）的情况进行了检查。5月，省人民政府及相关部门进行自查，9个市（州）人大常委会分别对本地进行检查。6至7月，由省人大常委会各位副主任、秘书长任组长，部分省人大常委会组成人员、专门委员会组成人员和省人大代表组成9个执法检查小组，分赴全省9个市（州）、24个县(市、区、特区)进行了检查。实地察看了扶贫产业园区、扶贫项目实施点、扶贫生态移民搬迁安置点以及乡镇学校和卫生院、美丽乡村、小城镇建设等情况，通过召开座谈会、入户慰问贫困群众、查阅档案资料、发放调查问卷等方式，听取实施《条例》情况汇报及基层干部、人大代表和群众的意见和建议。现将
执法检查情况报告如下。
一、全省贯彻执行《条例》的主要成效
自2013年3月1日《条例》颁布实施以来，全省各级各部门高度重视，认真履职，依法保障和促进扶贫攻坚第一民生工程，实施精准扶贫“六个到村到户”，扶贫开发工作取得较大成效。十大扶贫产业积极推进，扶贫园区加快建设，扶贫攻坚示范县顺利发展，全省专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”大扶贫格局进一步巩固。2013年，全省减少贫困人口178万人，贫困发生率从上年的26.8%下降到21.3%，实现了6个县172个贫困乡镇“减贫摘帽”。
（一）积极开展学习宣传，提高干部执行力和群众知晓率。《条例》的制定，标志着我省扶贫开发工作进入了依法推进的新阶段，《条例》针对贵州实际作了许多创新性规定，对于推动我省与全国同步小康意义十分重大。《条例》颁布后，省人大常委会召开《条例》新闻发布会，省人大常委会龙超云副主任出席并讲话。各地采取多种形式开展学习宣传，如贵阳市将《条例》纳入市、县、乡、村四级干部职工的普法内容，进一步提高对《条例》的执行力和知晓率。
（二）加强组织领导，落实扶贫开发目标责任。各级按照《条例》要求，加强对扶贫开发的组织领导。一是落实扶贫开发领导责任。各级人民政府均成立了由主要负责人任组长的扶贫开发领导小组，并对扶贫开发工作实行目标考核。二是健全扶贫工作机构。省、市（州）、县(市、区)建立了扶贫开发工作机构，大部分贫困乡镇也建立了扶贫工作站。黔南州137个贫困乡镇、黔西南州88个贫困乡镇均由编委下文设立扶贫工作站。三是坚持规划引领。各地结合实际制定扶贫攻坚规划，为指导扶贫开发工作提供科学依据。如黔东南州编制了《集中连片特殊困难地区产业扶贫规划》、《减贫摘帽扶贫攻坚规划》。
（三）不断增加扶贫投入，逐步完善资金项目管理。根据《条例》关于建立财政专项扶贫资金稳定增长机制的要求，省级财政预算安排由2012年的6.2亿元增加到2013年的7.5亿元。大部分市（州）也着力增加扶贫资金投入，如2013年遵义市级安排3910万元，比上年增长349%；黔南州级安排1537.6万元，增长97.13%。各地对财政扶贫资金实行专户、专账管理，进一步规范资金项目的申报、审批、管理和使用程序，逐步完善报账制、公示公告制、绩效评估制、审计制和责任制，提高扶贫资金使用效率。
（四）推进扶贫项目实施，探索利益联结机制。各地积极探索扶贫对象依托项目增收的机制，采取“技术部门+乡镇政府（合作社、协会）+基地+农户”、“企业+合作社+基地+农户”、“农业扶贫园区+企业+合作社+基地+农户”、“农户互助合作”等形式实施项目，初步形成了由龙头企业、合作社、专业大户带动，扶贫对象流转土地或务工获得收入，实行统一种植（饲养）、管理、加工、营销的产业化经营利益联结机制，如遵义市225家扶贫龙头企业吸纳了20多万贫困农户，较好地解决了农户生产缺
投入、管理差技术、产品无市场的问题。
（五）加强机制创新，增强扶贫开发新动力。一是建立精准扶贫机制。各地探索创新扶贫方式，抓好建档立卡等相关工作。如毕节市在实践中探索了精准扶贫“四法”和“十子机制”；铜仁市率先做到了户有卡、村有册、乡镇有薄、县区有档，为开展精准扶贫奠定了基础。二是完善帮扶机制。各地积极争取定点扶贫、对口帮扶和集团帮扶项目资金，推动扶贫事业更好更快发展。三是探索金融扶贫机制。一些地方采取扶贫资金贴息方式，协调金融部门发放扶贫贷款。如安顺市2013年安排233万元贴息资金向14家带动力强的龙头企业发放扶贫贷款，通过扶持企业带动贫困农户脱贫。
（六）认真开展监督，依法推动扶贫开发工作。各级人大常委会按照《条例》规定认真开展监督工作。2013年，省人大常委会听取和审议了省人民政府关于全省扶贫资金管理和使用情况的报告；六盘水市、铜仁市人大常委会听取了关于扶贫开发工作和贯彻落实《条例》情况的报告。其他市（州）人大常委会也通过开展专题调研、专题询问等方式，依法开展监督工作。
二、存在的主要困难和问题
检查组认为，全省贯彻实施《条例》起步良好，扶贫开发工作取得了较大成效。但由于我省88个县区中有70个属于集中连片扶贫开发县，全省还有农村贫困人口745万人，仍是全国贫困人口最多、贫困面最大、贫困程度最深的省份。不少地方基础设施等依然薄弱，群众因灾、因病致贫及返贫现象严重，扶贫攻坚任务十分艰巨，依法推进扶贫开发工作面临不少困难和问题。
（一）学习宣传需要加强，思想认识有待提高。检查中发现，部分基层干部群众对《条例》还不够了解。特别是一些地方和部门对扶贫工作的重要性、长期性、艰巨性认识不足，有的认为扶贫就是拿钱、拿物，达到人均2300元纯收入水平就行了；有的片面追求降低贫困人数，搞“短平快”突击“脱贫”，而对如何巩固扶贫成果、防止返贫却不够重视。对于如何贯彻实施好《条例》，怎样依法开展工作在认识上和方法上都有差距。
（二）基层扶贫队伍建设较弱，精准扶贫基础工作亟需加强。有些县区扶贫机构仍挂靠在其他部门，部分贫困乡镇也没有按照《条例》规定设立扶贫开发机构，如安顺市所有乡镇都没有设立扶贫工作站，黔东南州155个贫困乡镇只有56个设立了扶贫工作站。全省大部分乡镇都是在农业服务中心挂牌设立扶贫工作站，大多只有1人，且专职的少、兼职的多，难以保证工作正常开展。部分基层扶贫开发工作人员素质不高，对《条例》及政策执行不到位。由于工作力量薄弱，影响了部分地方建档立卡工作质量，如贫困人员名册中没有注明扶贫对象的致贫原因，没有区分是扶贫对象还是低保对象等。扶贫对象不精准，必然影响规划落实、资金项目落地、脱贫措施和组织领导的精准。
（三）扶贫资金投入不足，使用和管理仍待加强。资金投入方面，尽管省级和大部分市（州）级财政不同程度增加了投入，但资金总量与扶贫攻坚任务需求仍不相适应，大多数县区无力安排财政专项扶贫资金。加上扶贫项目补助标准偏低，各地拿不出配套资金，影响了扶贫项目的实施。资源整合方面，《条例》中关于资源整合的规定执行得不理想，一些部门仍然存在各自为政的现象，不同渠道的扶贫资源难以发挥整体效益。资金使用方面，财政扶贫资金大多用在项目设施、种苗、种畜、饲料等无偿补助上，在用于撬动更多的金融资金和社会资本参与扶贫开发上差距明显。资金管理方面，由于有的项目资金下达较晚、实施单位工作不力等原因，造成项目实施进度缓慢，资金报账率普遍较低，目前有的县报账率不到10%。因项目进度迟缓和报账不及时导致资金滞留问题较为突出。有的地方资金使用不规范，扶贫资金被挪作他用的现象普遍存在，有的地方挪用财政专项扶贫资金投入工业园区建设或村容寨貌整治。部分地方确实存在“重项目申报轻项目实施，重资金争取轻资金管理，重工作任务完成轻检查整改落实”的情况。项目资金公示公告制执行方面，《条例》规定扶贫项目实施地的县、乡人民政府及项目实施单位，应在资金到位和项目开工后10日内，将一系列相关内容向社会公布。从检查情况看，执行得不好，有的地方也公示了，但内容不完整，尤其是缺少投诉联系方式。
（四）项目安排不尽合理，实施效果不够理想。一是部分项目缺乏科学论证，不注重结合当地自然资源禀赋和农民生产生活习惯及经济条件，群众参与积极性低。二是有的地方只着重典型示范点建设，忽略了大多数贫困群众的脱贫需求。三是一些项目过度要求规模化、连片化，对扶贫对象的瞄准度不高。四是一些地方项目“小”而“散”，没有形成适当的规模效应，市场竞争力、抗风险能力弱，可以说是有好的农产品也“拉不了几车”，“样样好、样样少”。五是有些项目因跟踪管理不善和监督工作不到位，导致项目实施失败。六是改善扶贫对象基本生产生活条件的项目安排偏少，乡村道路尤其是通组路的建设、水利设施落后等问题亟待解决。检查中还发现，一些扶贫产业园区没有同步建设垃圾填埋、污水处理等环保基础设施，对生态环境的保护不够。
（五）扶贫方式不够多样，利益联结机制有待完善。由于扶贫形势发生了较大变化，原有的方式方法已不适应发展需要。目前扶贫手段和模式仍较单一，农户参与项目主要是靠将土地流转给企业、合作社、大户或为其打工获得收益，但土地流转费较低，经济发展较好的地方一般每年每亩500元，偏远的地方每亩仅300元。许多项目吸纳用工也较为有限，一些农民将土地流转后，无所事事，当被问及今后有何打算时，有的回答“不晓得”。检查组在产业园区和项目实施点上看到的务工农民人数也不多。这次问卷调查中，农户最关心的问题是“扶贫资金如何到村到户”，其次是“我能否申报扶贫项目”，可见贫困群众对于扶贫资金能够真正用在自己身上以及申报产业项目有着迫切的愿望。对贫困群众如何参与项目、如何更好地获益需要进一步研究和解决。
三、几点建议
扶贫开发关系到我省2020年全面建成小康社会宏伟目标的实现。针对存在的问题，结合我省当前实际，检查组提出如下建议：
（一）进一步加大学习宣传《条例》的力度。各级各部门应加强对《条例》的学习贯彻，切实增强做好扶贫开发工作的紧迫感、责任感，尤其要充分认识到扶贫开发是一个系统工程，脱贫是一个综合性的目标，我们必须全力以赴才能真正做好这项工作。要熟练运用《条例》指导工作，帮助农民群众了解《条例》并主动参与、积极投入。要大力宣传《条例》，进一步在全社会营造关心和支持扶贫开发，依法开展扶贫开发的良好氛围。
（二）加强扶贫开发队伍建设。以提高素质能力为重点，努力打造一支业务精通、纪律严明、作风过硬的扶贫开发队伍，以适应新阶段繁重的扶贫开发任务需要。一是自上而下地加强和完善各级扶贫开发机构的设置，尤其是集中连片扶贫开发县的扶贫开发机构要健全。二是按照《条例》规定，加快贫困乡镇扶贫工作机构的设置，配齐专职工作人员。三是加大扶贫开发干部队伍建设力度，培养和引进专业人才，保障扶贫开发工作推进有速度、有质量、有效果。通过加强扶贫开发队伍建设，进一步抓好建档立卡工作，摸清贫困群众底数，准确分析致贫原因，区分扶贫对象和低保对象，分类制定帮扶计划，提升贫困瞄准精准度，确保“六个到村到户”顺利实施。
（三）增强扶贫资金投入和资金项目监管。努力争取中央财政专项扶贫资金、定点扶贫和对口帮扶等资金支持我省扶贫开发事业。在加大地方财政扶贫资金投入的同时，引导更多金融资金和社会资本参与扶贫开发，并构建扶贫资金有偿使用、滚动发展、多元投入机制。严格资金管理，加快资金拨付和项目实施进度，提高报账率。充分整合扶贫资源，既要保障产业化扶贫重点项目投入，又要提高项目覆盖面，并注重切实改善贫困地区、尤其是偏远乡村群众的交通、水利等生产生活条件。完善扶贫项目立项、审批、实施、验收、评估等管理制度。认真执行资金项目公示公告制，提高群众对项目建设的参与度，落实知情权和监督权。财政、扶贫、审计、监察等部门要按照《条例》规定做好监管工作。
（四）努力提高产业扶贫项目的实施效果。更好地发挥农民合作社、龙头企业的辐射带动作用，组织农民发展适度规模经营，围绕十大扶贫产业，有重点地打造具有地方特色的种植、养殖基地和食品加工基地，加强科技服务，加快品牌建设，提高市场竞争力。充分发挥农民的主体作用，完善农民与合作社、企业、大户风险共担、利益共享的利益联结机制，通过建立风险保障制度，探索股份制、合同制等形式让农民持续稳定增收。可选择一些善经营、有干劲的农户实施小型产业项目，为将来更多的农户申报实施项目积累经验。同时，在建设扶贫园区时要注重保护生态环境；安排项目时要因地制宜，充分尊重群众意愿，改变目前群众配合不够、项目监管不力的状况，并进一步分清职责，落实激励机制，调动相关部门和乡、村、贫困农户的积极性，合力推进项目的有效实施。
（五）进一步构建新形势下扶贫开发机制。随着今年国家对贫困县的考核转向主要考核扶贫开发工作成效以及全省实行目标、任务、资金、权责“四到县”制度，我省的扶贫开发工作任务更加具体。要立足于增强内生动力和发展活力，改进传统的扶贫方式和手段，从提高贫困群众的自我脱贫能力入手，创新工作思路、方法、形式。在实际工作中，要正确处理好贫困农户近期脱贫与长远生计、典型示范点建设与帮扶全部贫困人口总体推进的关系，切实做到“扶真贫、真扶贫”。同时，要智力扶贫与产业扶贫并重，充分发挥基层组织、驻村帮扶干部和农技人员的作用，宣传党的惠民政策，帮助贫困农户掌握实用技术，提高综合素质，激发他们艰苦奋斗、创业脱贫的激情，推动我省扶贫开发向“造血式”、“精准式”、“参与式”、“整体式”转变。
（六）依法加强工作监督。各级人大常委会要按照《条例》和中办《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》的要求，充分发挥人大常委会和人大代表的作用，通过听取专项报告，开展人大代表专题视察、执法检查、工作调研等多种方式，加大对扶贫开发工作的监督力度。各级人民政府及相关部门应当积极主动接受监督，共同推动我省扶贫开发取得更大的成效。
此外，各地向检查组反映的一些需要帮助解决的具体问题和项目，我们将转请省人民政府研究处理。
以上报告，请予审议。