“良法”要“善治”方能贴民心促施行（调研报告类：二等奖）

26.09.2014 19:43

　　——贵阳市湿地公园调研记

　　阳春三月，花溪国家城市湿地公园里草绿花香、溪流蜿转、群鸟欢鸣……在这个最适宜踏青赏春的季节，在公园内漫步或骑行，感受满眼的翠绿嫩黄，呼吸清新甜润的空气，岂不快乐和惬意。然而，市民携自行车而来屡屡被拒，只能租用配有通行证的自行车入园，由此引发非议。《贵州都市报》的记者对此事进行调查(见2014年3月20日《贵州都市报》)，事见报端，因与人民群众的生活需求相关，且又涉及立法及法的执行，省人大常委会研究室在贵阳市人大常委会研究室的协助下，就此事与贵阳市人大城建环保委员会(以下简称城建委)、贵阳市人大法制建设委员会(以下简称法制委)、贵阳市人大常委会研究室，贵阳市生态文明建设委员会，花溪区人大，花溪、小车河湿地公园管理处进行座谈，了解湿地公园管理保护和贯彻执行《贵阳市湿地公园保护管理规定》情况，询问了解禁骑自行车的情况。并赴花溪湿地公园，与自行车租赁行、园内村民和游客交谈，调查了解听取各方面意见，同时，实地查看观山湖公园管理情况。

　　湿地立法守护绿色家园

　　湿地被誉为“地球之肾”，具有涵养水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候和维护生物多样性等诸多功能。近些年，贵阳市正确处理发展和生态环境保护的关系，相继建成了花溪、小车河等湿地公园，市民一出家门，就能感受到近在咫尺的生态之美、休闲之乐。随着贵阳市建设湿地公园的步伐加快，如何进一步建设和保护湿地公园，引起了人大代表的关注。2012年2月在贵阳市十三届人大一次会议上，花溪代表团16位代表提出了关于制定花溪国家城市湿地公园管理办法的议案。贵阳市人大常委会从保护和合理开发利用的现实需要出发，将制定《贵阳市湿地公园保护管理规定》列入了2013年立法计划，法规在多次修改、论证、广泛征求意见后，经市人大常委会两次审议始获通过，并经省人大常委会批准自2013年12月1日起施行。

　　湿地公园具备“湿地”和“公园”两大属性，既需要保护也需要合理利用。“如何在保护中利用，在利用中保护”是湿地公园立法中的焦点之一，这其中就涉及是禁止还是允许车辆入园的问题。

　　座谈中，城建委副主任廖梓阳回忆起规范车辆入园的立法过程时，感慨万分地说“费尽脑筋”。据他介绍，2012年在起草这个规定时，花溪湿地公园经建成，小车河湿地公园正在建设，其他湿地公园还正在立项，每个湿地公园现实情况各不相同。例如，花溪湿地公园主要是租用园区农民土地建设的，部分仍居住在园区的村民至今还从事正常的生产活动，因为园区建设得比较早，未分自行车道、机动车道、步行道，村民们每天出行都是一条道路。小车河湿地公园园区内也居住有村民，还有北郊水厂等单位，因为建设时间晚，所以小车河湿地公园设置有自行车道。贵阳市人大结合这些具体的实际情况，在参考了外省多家湿地公园的管理保护规定后，经多次调研，反复论证，规定：“除应急抢险等执行公务的机动车辆和残疾人专用车、儿童车、保洁车等非机动车辆外，其他车辆未经湿地公园管理机构同意不得进入湿地公园”。“进入公园的车辆，应当按照规定的时间、路线、速度行驶，在指定的地点停放”。廖梓阳坦言，贵阳市人大在做这个制度设计时考虑的就是要“接地气”，要符合实际，具有可操作性。所以给予公园管理机构自主权，由公园管理机构在遵循“保护优先”的前提下，根据各园区实际情况和管理需要自主决定，“其他车辆”能不能进?如果能进，如何进?进多少?行多快?在哪停?等等。

　　法制委主任陈寿宇在谈到车辆能否入园的问题时，很有感触地说，禁行与放行车辆入园当初在立法中争议是非常大的。之所以规定除几类特殊车辆可以入园外，其他车辆必须经过管理机构同意才能入园，主要还是结合贵阳市湿地公园规模都不大的现实情况。进与不进，都要遵循湿地公园 “保护优先、科学恢复、合理利用”的原则，依据园区的规模和管理情况来考虑，目的就是一个，为了有效保护和合理利用，推进生态文明建设。

　　有据的“限入”规定群众为什么不理解

　　花溪湿地公园是我省首个国家城市湿地公园，花溪河犹如一条蜿蜒的绿绸带，曲折迂回在这片黛绿的湿地上，其中十里河滩段被秀峰环抱，竹木簇拥，成为最为靓丽的明珠之一，是市民和附近两所大学的学生们静谧休憩的绝佳去处。河滩分碧玉杨柳满长堤的春堤和芦花枫叶染绿水的秋堤，堤岸地势平缓，伴着徐徐微风，迎着和煦阳光，让人有自由骑行的渴望。

　　逢到周末，市民们呼亲唤友带着自行车想来享受在公园骑行的快乐，然而到了园区门口，被告知不能骑车入园，这势必让人有些遗憾。再一瞧，园区内还是有自行车在畅快地行驶。问询下来的结果是想在公园内骑自行车，必须要租赁带有通行证的自行车才可以进园，私家自行车禁止入内。这就让老百姓不能接受了，引起了群众的非议和疑惑。

　　非议声：“为什么同样是自行车，你的可以进，我的就不能进?”

　　在调研座谈中，公园管理处满是苦衷地回应：十里河滩两岸居住着麦翁、麦达等五个自然村寨几代生长的村民，湿地公园的建设是采用流转的方式租用村民的土地。失了地，部分农民就经营起了自行车租赁行。公园管理处也是希望能援手帮助失地农民增加经济收入，所以制作了通行证免费发给经营自行车租赁的失地农民，现在已经发放了2000多个自行车通行证。据测算，园区的自行车容量不能突破3000辆，为了保护湿地公园，也为了更多步行游客的安全，才依照规定限制自行车入园。虽然做了解释说明工作，还是有部分群众不理解。

　　疑惑声：“湿地公园附近有多家租车行，为什么有些家的自行车就有通行证，有些家就没有，这里面是不是存在猫腻?”

　　公园管理处也满是委屈地回应：当初通知附近所有经营自行车租赁的失地农民来领取通行证，有的以为要收费，没有来领取，有限的通行证发给了一部分租车行。通行证是管理处自己出钱做的，并没有收取任何费用，而且全部都是发给支持湿地公园建设中失地的农民，管理处没有想在其中捞好处、玩猫腻。

　　公园管理处最后还谈到了他们的苦恼：虽然法规明确了管理处可以执法，但是由于执法授权、执法资格等问题没有解决好，目前管理处只有管理权没有执法权，对园区的管理保护不到位，达不到法规的要求，他们也很无奈。

　　座谈中，廖梓阳认为，园区内为游客提供自行车租赁服务是无可厚非的，但是把自行车通行证发放给外面的失地农民，这种做法值得商榷。此次禁骑热点究其原因，一是对法规的精神没有吃透，管理机构没有正确理解法的基本原则和内容。二是没有用好用足法规赋予的管理权限。三是在实施管理行为的时候，管理制度不透明不公正。

　　陈寿宇认为，花溪湿地公园管理处允许一定数量的自行车入内，是在法规授权下的自由裁量，是合法的。但是出台的相关管理制度是不是公开的、公平的?适用时是不是公正的?这值得总结教训，改进工作。

　　“良法”要“善治”方能贴近民心

　　《贵阳市湿地公园保护管理规定》赋予公园管理机构根据园区实际情况和管理需要，决定车辆入园与否的自由裁量权，立法目的是基于对湿地公园的有效保护和合理利用。但是这个规定在执行中不到位，变了味，引起了社会热议，由此也带给了我们以下思考。

　　思考一：立法要关注民生、回应民意、体现民情

　　法律的生命力在于实施，既不能让法律有失公正，也不能让法律成为印在本子上、挂在墙上的一纸空文。要想让法深入人心，对法的宣传教育尤为重要。

　　人大的权为民所赋，在开展立法工作时要坚持情为民所系，权为民所用，利为民所谋，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，积极回应好群众的立法诉求。同时，要把立法与法的宣传教育紧密结合起来，让人民群众了解每一部法的主要内容，感受到法治的精神，确保出台的法深入人心。在法规出台后、实施前，要抓好执法部门和执法人员的学习培训工作，以便于他们正确领会和理解法律，提高执法水平。同时，各级人大常委会要加强法律法规实施的监督工作，督促政府更好地贯彻执行法律法规。行政机关是实施法律法规的重要主体，不仅要让群众知法、守法，更要带头学好法、用好法。尤其要系统学习和熟练掌握与履行职责相关的法律法规，正确领会法的精神和原则，提高运用法治思维和法治方式规范行政管理行为、执法的能力。

　　思考二：行政机关在履行行政管理职责时，要坚持依法管理并创新管理方式

　　此次“禁骑”来看，公园对自行车通行有一定承载要求，如都允许自行车进入，可能会带来安全、管理等诸多问题。但是以“禁骑私人单车入园”达到实行自行车总量控制的目的，显然这个管理方式过于简单生硬，并不完全符合立法的本意，老百姓也不买账。出于善意给经营自行车租赁的失地农民发放准入证，这其实是一种补偿，但并非所有失地农民都经营自行车租赁，经营自行车租赁的失地农民中也并非都取得了准入证，如此之举，既显失公平公正，又有占山为王、行垄断之实的嫌疑。在处理公园群众性与市场化矛盾的时候，采用“一刀切”的管理方式，没有正确理解法律的精神和原则，效果不好，势必被老百姓“拍砖”。有关管理部门和行政机关在解决公园建设和发展中“保护和利用”问题的时候，必须坚持依法办事，在保障园区生态环境不受影响的前提下，思考如何创新管理方式，更好地满足人民群众的所需、所盼、所愿，做到以人为本，公正公平。在调研中，我们看到观山湖公园修建了自行车专用车道，园区功能区划布局合理，群众感到很满意，在附近工作生活的人们纷纷表示，公园就是一份很好的福利。管理者更应该考虑的是，如何做好公园发展规划和建设，依照《贵阳市湿地公园保护管理规定》，合理划分“保育区”、“恢复区”、“宣传展示区”、“合理利用区”、“管理服务区”等功能区域，在“合理利用”和“管理服务”功能区域上下功夫，提供各项观光旅游服务，改善服务设施，提高服务水平，满足人民群众的需要。