贵州渐进推进儿童福利体系建设

出现留守儿童问题的部分原因是“关爱服务不够专业”，专业社工、心理服务人员非常欠缺。

毕节市儿童福利院内部。（南方周末记者 刘怡仙/图）

（本文首发于2019年7月4日《南方周末》）

村级、乡镇、市县三级专人负责儿童福利，政府部门有事务协调机构，儿童福利机构对孤儿、弃儿、困境儿童等进行“兜底”，同时，能够向社会提供特教及康复治疗等扩展服务。

陶进认为，出现留守儿童问题的部分原因是“关爱服务不够专业”，专业社工、心理服务人员非常欠缺。整个毕节市仅有38名注册社工，有一家专业社工服务机构，专业人才过于稀缺。

“不太可能（是真的）”。贵州省毕节市儿童福利院副院长李婧杰当晚看到了网络流传的信息。

2019年6月26日傍晚，一则“毕节、凯里福利院有未成年儿童被性侵”的消息，在各大社交网络平台中迅速传播。当晚，国家民政部及贵州公安、民政、教育、妇联等部门相继表示详细核查。

调查人员随即奔赴毕节当地9所儿童福利院、黔东南州6所儿童福利院及5所社会福利院全面排查。6月27日午间，贵州警方初步查明为谣言，发帖人赵某某被依法采取强制措施。

调查结果验证了李婧杰的判断。她对毕节儿童福利院有底，也常去各县区的儿童福利院检查指导，但觉得有点冤，这里的儿童福利院已经“不是以前大家认为的孤儿院了”。

近年来，全国各地发生多起涉及儿童的恶性事件引发社会热议，困境儿童如何保障成为舆论焦点。随后几年，从国家到地方，关于困境儿童保障的相关政策陆续发布，力图形成家庭尽责、政府主导、社会参与的困境儿童保障工作格局，全面改善困境儿童的生活状况。

2019年5月底，民政部等10部门印发了《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》（以下简称《意见》），该政策进一步明确留守儿童和困境儿童的服务方向，提出提升未成年救助保护机构和儿童福利机构的服务能力，加强工作追踪监督，完善儿童督导员、儿童主任工作跟踪机制。

在业界专家看来，我国留守儿童和困境儿童服务正在发生明显改变，“整体来看，我们一直在进步。”北京师范大学中国公益研究院副院长高华俊告诉南方周末记者。

福利院和大家想的不一样

据毕节市儿童福利院保安介绍，2019年6月27日一早，排查组来到毕节市儿童福利院，一行人共五辆车驶入院内，排查两个多小时。

毕节市儿童福利院位于毕节市七星关区德溪办事处甲秀村，地理位置较偏僻，从福利院至公交车站需步行15分钟，目前养育儿童总数为99名，包括孤儿/弃儿69人、特困供养儿童13名、困境儿童9名、流浪未成年人/儿童4名、托养康复儿童4名。

这所市级儿童福利院，2013年7月投入使用，有抚育部、医务室、康复部、特教部等九个职能部门，基础设施包括医疗康复室、儿童健身房、书画手工室、起居游戏室等功能室。2017年底，毕节市儿童福利院挂牌“毕节市特殊教育学校教学点”，向收治儿童提供生活认知、生活自理、音乐律动、言语、感统训练等教学课程。

李婧杰告诉南方周末记者，过往大家提起孤儿院就是收养孤儿、弃儿的地方，但随着儿童福利政策的深化，福利院正在逐渐转型为专业的综合服务机构，这里不仅养育了孤儿、弃儿，暂时抚养困境儿童、流浪儿童，还为残疾儿童提供康复训练和特殊教育。

据李婧杰介绍，毕节儿童福利院目前有一套完整的监督机制来防止出现侵害儿童事件。硬件上，各个功能室都安装了监控录像。2018年改造后，录像记录保存时间从15天延长至3个月，以达到国务院于2019年1月1日起正式实施的《儿童福利机构管理办法》制定的标准。

日常管理也设立了三级轮班制度。第一级是福利院领导对机构内部的监管，遇特殊情况，领导要值班处理；第二级为值班长，由行政管理人员24小时轮班值守；第三级则是各个区域的常规管理人员，门卫、医生、护士等。

在福利院内，南方周末记者找到李婧杰所说的巡查记录之一——《教管部巡查台账》，内容主要是值班人员依照每两小时一次的巡查时间巡查签字，填写在院人数、用电情况、功能室使用情况及异常情况报备。

李婧杰介绍，除了日常监管，人员资质审核也很严格，康复医疗师需持医师资格证、特教老师需持教师资格证、抚育人员则需民政部门培训考核后颁发的“孤残儿童护理证”。“没资质我们不敢用。”李婧杰说。

而作为福利机构主管部门，毕节市民政局也经常进行不定期检查，包括调阅监控，出入登记记录等。毕节市民政局留守科科长陶进告诉南方周末记者，公安部门、消防部门、医疗防疫、食品安全监管部门也会进行不定期的检查。随着福利机构功能逐渐丰富，参观探访、学习交流的人员增多，“有这么多人来来往往，很难（存在长期的儿童侵害事件）”。

渐进的儿童福利体系

2015年，毕节民政局增设了留守儿童救助科，专门主管留守儿童相关事务，陶进被调入该科室工作。

除了增设科室，县区还增设“留守儿童救助中心”，并着力完善基层儿童福利队伍建设：乡镇安排两名专职人员，村居一名专职人员，学校一名专职人员，工作内容即为落实各项留守儿童及困境儿童的福利政策。“当时的职能没有逐条明确，我们一度考虑给这名专职人员取名‘未成年人保护专干’。”陶进介绍。

2016年，毕节市七星关区经过摸排留守儿童人数为66513人，七星关区民政局局长司静频为此头疼，“该怎么做”。当年，毕节市推出《农村留守儿童关爱保护工作规范化建设实施方案》，对乡镇、村、学校采取“四个一批”落实留守儿童有效监护，即劝父母返家照料一批、劝父母携带外出一批、委托监护照料一批、机构临时管护一批。

据司静频介绍，每年3月、9月，他们都要进行“留守儿童风险评估”，由在校老师、驻村干部、脱贫攻坚干部等人组成评估小组，对孩子进行风险评估。“询问家长多久给孩子打一次电话，了解监护人年龄、监护人的监护能力如何等等。”司静频说。他们还建立了留守儿童委托监护台账、留守儿童劝返台账、留守儿童入住福利机构台账，留守儿童基础信息、父母情况、何时劝返等信息都记录在案。2019年，七星关区留守儿童人数降至2015年的一半，最新统计数据为35531人。

2017年，毕节市内的儿童福利院也开始调整职能，市级儿童福利院主要接收重症残疾的孤儿及弃儿，县级的福利院主要负责健全孩子的日常生活照料。

陶进认为，这将避免县级福利院的重复投入建设，也能充分发挥民政兜底的职能作用，“这次《意见》出台，我们底气更足了”。

在国家层面，早在2010年，联合国儿童基金会与民政部合作的儿童福利示范项目就开始在四川、河南、新疆等5个省区的12个县、120个村进行推广。这一项目借鉴了早年“赤脚医生”的理念，在村中设立儿童福利主任。长期关注儿童福利领域的高华俊告诉南方周末记者，当年的“儿童福利主任”就是后来全面推广的村级“儿童主任”。

2016年，国务院在《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》中，提出“由村（居）民委员会委员、大学生村官或者专业社会工作者等担（兼）任的儿童福利督导员或儿童权利监察员”，负责困境儿童保障政策的宣传、排查、掌握、告知等日常工作。

“儿童督导员”以及“儿童主任”体系运作三年后，据2019年5月民政部公布数据显示，目前全国已经初步配备了4.5万名乡镇和街道一级的儿童督导员，在村（居）这一级配备了62万名儿童主任，实现实名制管理，全部录入了全国的儿童主任、儿童督导员的信息系统。

同时，政策要求进一步在全国所有村（居）一级设立“儿童主任”，具体负责村（居）农村留守儿童和困境儿童关爱服务工作；在乡镇（街道）一级设立“儿童督导员”，具体负责乡镇（街道）的关爱服务工作。

陶进将这套体系理解为“有人有阵地”。

“有人”是村级、乡镇、市县两级有专人负责儿童福利，政府部门有事务协调机构。“有阵地”是能够依托儿童之家开展亲子教育、文体活动、家庭监护职责指导等关爱活动。最后由儿童福利机构对孤儿、弃儿、困境儿童等进行“兜底”，同时，能够向社会提供特教及康复治疗等扩展服务。

急需专业服务

在陶进看来，前些年个别地方发生留守儿童问题的部分原因是“关爱服务专业力量不足”，欠缺专业社工、专业心理专家的服务。目前，整个毕节市仅有38名注册社工，一家专业的社工服务机构，专业人才非常稀缺。

解决专业问题，也是高华俊眼中的重要问题。“目前来看，儿童主任在数量上已经达到了，但实际上有很多兼职人员，只有两三万人真正受过职业的技术培训。”

高华俊认为，儿童主任实际是一个儿童社工，“一定要专职”，因为儿童主任要“有工作手册，懂得怎么去关心儿童，怎么上报信息，怎么协助儿童和家庭解决问题”，这些工作都需要进行培训，需要大量的专业技能和时间。

针对培训，北京师范大学中国公益研究院已经有一套完整的培训教材体系，其技术支持由专家教授提供，包括三个方面，一是对儿童主任的工作进行指导和检查督促，提供操作手册和使用说明；二是指导组织项目地区儿童及家庭的基线调查；三是组织培训并颁发证书。

如何更快更广泛地复制这套培训模式，他们决定跟社会组织合作，社会组织能够做项目设计和项目管理，并且会筹款，是很好的合作伙伴，“中国扶贫基金会的‘童伴妈妈’就是和我们合作的项目，与此同时还有爱佑基金会等机构。”

2016年底，贵州省民政厅与中国扶贫基金会合作，在全省100个村居落地“童伴计划”，毕节市七星关区及大方县分别申请10个试点。

该项目由中国扶贫基金会筹资，北京师范大学中国公益研究院提供技术指导。七星关区按照“童伴计划”项目的搭建框架，即采取“一个人（即童伴妈妈，相当于儿童主任），一个家（即童伴之家），一条纽带（即多部门联动的儿童福利服务体系）”的模式，建立留守儿童监护网络。

在陶进眼中，“童伴妈妈”具备了一定的专业知识，儿童工作离不开专业的社工人才和心理学人才。陶进曾上过“童伴妈妈”的培训课程，一堂角色扮演的课程令他印象深刻，如何在角色互换间体察儿童心理，发现儿童需求，介入解决都有一定的专业性。

41岁的许世琴是七星关区周家桥社区的“童伴妈妈”，服务社区内210多个孩子。南方周末记者到访时已是暑期，童伴之家不到一百平米的空间里，来了二十多个孩子。在这里弹琴、玩积木、看书，童伴之家提供相应的图书及用具。

许世琴早年在外打工，孩子成了留守儿童。2016年，回家一年多的许世琴得知“童伴计划”招募，便报名参加。2016年11月起，她先后到贵阳进行了六次培训，内容涵盖了初期的儿童基本情况调研、儿童信息录入、中期的活动开展、儿童权利等。

“希望能借此培养一批具备社工基本知识的‘赤脚社工’。”司静频称这些“赤脚社工”说不上专业，但能达到基础儿童的工作要求。

但眼前还有一个问题，这些“赤脚社工”的薪酬有缺口。

毕节市共3651个村居，应配备3651名儿童主任，与中国扶贫基金会试点为20个，这20位童伴妈妈每个月有1800元薪资，由中国扶贫基金会资助。在此之外，其他三千余名儿童主任都是“志愿者”，全市仅有威宁县为“儿童主任”发放酬劳，每月200元。

“没有薪酬就留不住人。”陶进很担心。他希望能发挥“中央财政困难救助补助资金”作用，为儿童主任争取酬劳。

推行国家标准

下个月，毕节市儿童福利院将根据残联的委托，接收5-6名残疾孩子到福利院进行康复治疗。李婧杰认为这是儿童福利机构拓展集养、治、教、康于一体的社会服务功能的体现之一。

根据现有困境儿童福利体系和政策规划，福利院将进行转型，成为专业服务机构。高华俊认为，理想的情况是孩子在家庭里成长，“儿童福利院是养育孤儿最后一个托底机构”。福利院作为国家福利机构，同时需要进一步提升专业能力。

高华俊解释，十几年前，儿童福利机构的前身是社会福利机构，主要向城市地区服务，在农村地区则由敬老院来承担农村地区老年人、残疾人和未成年人等无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的“三无”群体的赡养和抚养。随着经济发展，残疾人、精神病人、儿童逐渐成立了专门的抚养机构。

逐渐分流的过程中，专门的儿童福利机构，包括儿童福利院和儿童救助中心，开始配备了护士、康复师、社工以及相应的治疗观察设施，相应的建设标准也就慢慢形成。

2019年，民政部首部《儿童福利机构管理办法》正式实施，向全国开始推行儿童福利机构统一的建设和管理标准，在高华俊看来，这种国家标准的推行，是一种进步。

作为基层民政干部，陶进则希望，能够持续发展专业儿童保护的人才，购买专业的社会组织培训，扩大基层的社工力量。目前，专业化将成为我国困境儿童保护面临的新挑战。

(原标题：“困境儿童”保障体系缺什么？)