龙里县环境污染第三方治理调研及建议

　　为贯彻落实党的十八届三中全会和省委十一届四中全会推进环境污染第三方治理精神，按照“谁污染、谁付费”和“制治分离”、“治管分离”的原则。2015年1月14日，国务院办公厅正式印发了《关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔2014〕69号)(以下简称《意见》)，这是我国环境污染第三方治理领域第一个国家层面的法规性文件。该《意见》的出台，是我国创新市场机制深入推进环保工作的重要突破，为我国推进第三方治理探索提供了指引和规范，提高了污染减排的灵活性和效率水平，将会对激发社会资本进入环境污染治理市场的积极性，健全国家环境治理体系产生积极影响。何为环境污染第三方治理?《意见》中指出，环境污染第三方治理(以下简称第三方治理)是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式。所谓的第三方是相对于行政监管部门和排污者而言的。

　　一、龙里县环境污染第三方治理现状

　　一直以来，按照党的十八大全面推进“五位一体”总体布局的战略部署和十八届三中全会关于加强生态文明制度建设的要求，各级环保系统都高度重视生态文明建设，积极探索环境污染第三方治理机制，现已初步形成了企业购买环境服务和政府购买环境服务两类环境污染第三方治理典型模式。

　　企业购买环境服务是排污企业以签订合同的形式委托第三方治污企业治理其环境污染问题，排污企业通过购买环境污染治理专业服务实现污染物达标排放，该县排污企业已逐步走向并适应该模式。政府购买环境服务是政府以签订合同的形式委托第三方治污企业治理其区域范围内的某项环境污染问题或者针对所有环境污染问题提供综合服务，该县2个排污单位采用此模式，龙里县同壹水务有限公司(龙里县城污水处理工程)和贵州新欣环保投资有限责任公司(龙里县城市生活垃圾卫生填埋处理工程)。

　　(一)企业购买环境服务案例

　　龙里红狮水泥有限公司是一家专业生产高标号水泥的大型企业，位于龙里县谷脚镇，是红狮控股集团的全资子公司。2009年6月，贵州省环保厅对龙里红狮4000t/d熟料新型干法水泥生产线环境影响报告书批复(黔环函[2009]49号)。2010年12月，在完善了相关环保措施的前提下生产线建成投入试生产。2012年3月，贵州省环保厅下发《关于下达2012年环境污染限期治理任务的通知》(黔环通[2012]156号)，要求龙里红狮水泥生产线进行脱硝技术改造以降低氮氧化物的排放量。2013年2月，龙里红狮水泥与浙江浙大海元环境科技有限公司签订项目合同。由专业的环境污染治理第三方公司提供专业环境服务。2013年6月项目竣工，7月通过验收。

　　2010年11月，贵州省环保厅对龙里红狮第二条4000t/d熟料新型干法水泥生产线环境影响报告书进行批复。

　　(二)政府购买环境服务案例

　　1.龙里县同壹水务有限公司运营的龙里县城污水处理工程，也即龙里县污水处理厂。早在2008年，龙里县政府决定要建设生活污水处理设施解决县城生活污水处理问题时，就明确采用BOO模式(建设-拥有-运营)进行建设。县政府与龙里县同壹水务有限公司于2008年5月签订项目建设运营合同，由龙里县同壹水务有限公司出资修建并运行龙里县污水处理厂，县政府按照处理每吨生活污水1.02元向龙里县同壹水务有限公司支付处置费用。

　　2.贵州新欣环保投资有限责任公司运营的龙里县城市生活垃圾卫生填埋处理工程，也即龙里县生活垃圾卫生填埋场。2009年2月，龙里县政府与贵州万通环保工程有限公司签订生活垃圾卫生填埋处置工程建设合同，采用BT模式(建设-移交)。项目建设完成后，直接移交龙里县政府使用。2014年12月，县政府正式与贵州新欣环保投资有限责任公司签订运营合同，县政府按照处理每吨生活垃圾68元向贵州新欣环保投资有限责任公司支付处置费用。

　　二、工作成效及推广意义

　　购买环境服务的特点是通过购买优质环境服务，对本辖区范围内的各项环境污染进行综合治理;优势是能够统筹规划，避免重复建设，浪费资源，提高集中治理的效率。一是统筹规划，提高治污效率。通过制定总体规划，统筹考虑解决区域环境问题，聘请专业环境服务企业参与项目前期策划，制定项目实施方案，提高了环境治理的针对性。二是破解环境污染治理资金难题。将垃圾、污水处理等设施建设交给专业的环境服务企业，通过市场化模式筹集资金，实现环保服务投资多元化。三是把专业的事情交给专业的人去做，实现政府职能转变。此模式通过剥离出能够市场化的环保服务职能，由高效的市场主体提供服务，使得政府职能部门的监管职能得以转变和强化。

　　十八届三中全会明确提出，要建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。这可以说是环境管理制度的重大创新。与传统的“谁污染谁治理”相比，环境污染第三方治理服务具有重要意义。

　　首先是有助于环境质量总体改善。排污企业由于缺乏应有的社会责任和技术手段，导致偷排乱排现象严重。通过引进第三方运营服务模式，一方面相当于引入先进的治污技术和经验，另一方面还可以充当监督排污的裁判员角色，这无疑将会对环境质量起到改善作用。

　　其次是促进环保产业发展。环境污染第三方治理服务无疑会有利于环保产业市场的壮大，尤其是综合平台型环保企业的发展。而一个健康发展环保产业市场，也将会吸引更多的社会资本进入，这将使整个环保产业形成良性发展格局。

　　再次是减少政府环保压力。采用第三方运营服务，治污责任会向第三方公司转移和集中，环保部门监管对象大为减少。以前要面对几万家企业，将来可以集中在部分专业化的第三方公司，环保部门监管的范围会缩小，治污的压力也会明显降低。

　　还有一点是对排污企业有利。排污企业由于采用专业化治理而降低了治理成本，提高了达标排放率，减少了在治理污染方面投入的大量人力、物力和财力，从而可以专注于企业自身的经营与发展。

　　三、面临的困难及问题

　　环境污染第三方治理在运行中还存在诸多问题，如排污企业与治污企业法律责任不清，市场准入与退出机制不健全，能够提供专业化服务的环保企业较少、能力不足等，这些问题对政府宏观规划及环境监管带来了新挑战，制约了环境污染第三方治理模式的推广与应用。

　　(一)法律责任界定不清

　　我国环境污染治理的指导思想正在由“谁污染，谁治理”向“谁污染，谁付费”转变。推行环境污染第三方治理，就是这种指导思想转变的实践形式。但是，环境污染第三方治理还缺少法律支持，对于排污企业和第三方治污企业，谁来承担法律责任问题还没有明确规定。从调研情况来看，排污企业认为既然已经将污染交由第三方治理，如果排污不达标，则应由第三方治污企业承担相关责任;地方环保局认为依法应对排污企业追责，但同时又不能放弃对第三方治理企业的监管，以防发生环境污染事故。此外，在合同谈判、争议问题解决方面也无法可依，地方实践只能“摸着石头过河”。

　　(二)第三方治理的市场准入与退出机制尚未建立

　　环境污染第三方治理尚处于探索阶段，市场管理还不规范。一是缺少环境服务收费标准，治理效果难以评判，难以选择合适的第三方治理企业。按照国务院下放行政审批权、转变政府职能的要求，对于环境服务企业不再进行审批，也就是说任何企业均可以进入环境污染第三方治理市场，这给排污企业或地方政府选择第三方治理企业带来了一定困难。由于缺少环境治理成本估算和治理效果评判的标准，地方政府在执行项目招投标过程中面临两难困境：是价低者得，还是效果佳者得?如果是价低者得，很难保障污染治理的效果，一旦效果不佳，投入的治理资金打了水漂，责任谁来负?如果是效果佳者得，那怎样才算效果佳?如果效果佳的企业报价比其他企业高，冒然选取这家企业，将来如何跟审计交代?此外，一些小型环保企业打着成本低、见效快的幌子混淆视听，扰乱了市场。二是缺少针对第三方治污企业的约束机制。对于排污企业来说，将环境污染治理交由第三方治污企业来治理，则相当于给对方留了“后门”，一旦第三方治污企业不按合同履行义务，排污企业将面临极大的风险。如果排污不达标，将面临罚款，还会影响正常生产，造成经济损失;如果造成重大环境污染事故，还可能面临刑事责任。但目前对于第三方治污企业还缺少相应的约束措施，这是许多排污企业不愿意选择第三方进行环境治理的重要原因之一。

　　(三)第三方治理给政府监管带来了新的挑战

　　对于企业购买环境服务的模式，如果参与环境污染第三方治理的双方(排污企业和第三方治污企业)都能遵守环保法规，则可以减少环保部门的监管任务，降低监管成本。但是，如果参与各方均不能很好地履行相应的义务，则反而会增加环保部门的工作量，增加了监管工作的复杂性。

　　(四)政府政策不连续导致环保企业不愿意投资建设回报期较长的环境治理项目

　　对于政府购买环境服务的模式，第三方治污企业面临政策风险，合同保障缺乏连续性。对于一些投资回报期较长的污染治理项目，治污企业担心一旦遇到政府换届、领导思路转变或主要负责领导调离等问题，后续的费用难以保障，因此对于项目推进顾虑较多。调研发现，某环保企业与某地政府签订合同建立了污水处理厂，但是政府换届后，企业到政府收取相关费用时遇到很多障碍。尽管企业有合同，但政府有关部门推诿扯皮，企业只能吃哑巴亏，自认倒霉。这极大地挫伤了企业参与环境治理的积极性。

　　(五)环保企业自身能力不足

　　环境污染第三方治理模式对提供专业化服务的公司在技术和管理方面要求很高，目前能够提供环境污染治理工艺设计、建设、运营的专业化环保公司较少，且技术实力不强，服务水平不高，环保市场自身发育不健全，这严重阻碍了环境污染第三方治理模式的推广应用。由一家公司对一个区域的所有环境服务进行打包治理，难免会形成垄断，降低治理效率，这将会影响该模式的推广应用。如果能够针对一个区域分类提供污水、垃圾、废气、重金属污染、流域污染治理等方面的专业化服务，将更容易推广应用。

　　四、环境污染第三方治理建议

　　通过调研，我们发现环境污染第三方治理确实能提升治污效率，降低治污成本，有利于减轻政府财政负担，激发更多的市场力量投入到环境保护事业中来，虽然在实践中还存在一些问题，但仍是环境污染治理的重要手段，是下一步改革的方向。在推进环境污染第三方治理过程中，必须处理好政府、排污企业、治污企业的关系，明确权责，加强监管，规范市场行为，完善有关配套政策，因地制宜推广环境污染第三方治理的若干模式，探索创新更多实现形式，促进生态文明建设。

　　(一)尽快明确环境污染第三方治理的法律地位及相关主体的责任

　　出台有关法律法规，明确环境污染第三方治理的合法性，界定相关主体的权责关系。针对企业购买环境服务模式，排污企业和第三方治污企业应共同承担法律责任;针对政府购买环境服务模式，政府是区域环境质量的责任主体，政府与环保企业的合同受法律保护，应具有连续性，不论政府是否换届，均应按合同履行相关义务，对政府违约应有相应的惩罚机制，如果造成治污企业损失的，应依法给予赔偿。尽快出台环境污染第三方治理的管理办法，明确项目招标、收费标准、治理效果评价等内容，规范指导环境污染第三方治理工作。

　　(二)建立环境污染第三方治理的准入与退出机制

　　在市场准入方面，充分发挥行业协会、中介机构的作用，对环保企业进行信用评级，政府招标优先选择信用等级高、技术过硬的环保企业。在市场退出方面，对于服务质量差、有环境违法行为的企业，降低其信誉评级;情节特别严重的，列入黑名单，禁止进入第三方治理市场。

　　(三)积极推动政府由治污者和技术提供者向监管者转变

　　积极推广政府购买环境服务的第三方治理模式，转变政府职能。如污染治理数据采集和在线监测等可以交给专业化公司去做，使政府从采集、审核、运维、监管，转变为以审核数据和监管为主，集中精力做好监管，加大对环境违法行为的惩罚力度，防止企业偷排、漏排、超标排放污染物。

　　(四)对无力或不按要求进行污染治理的企业，强制推行第三方治理模式

　　对于无力或不按要求采取治理和恢复措施的企业(责任主体)，由环保部门指定有治理和恢复能力的企业代为治理，所需费用全部由责任主体承担。

　　(五)创新支持方式，吸引各方积极参与环境污染治理

　　建立污染治理收益的共享机制。为了吸引社会资本参与环境污染治理，除了加大投入、税收优惠等常规政策措施以外，还应创新利益共享机制，第三方治污企业的收益可以从修复的环境、土地，甚至排污企业的发展股权收益中平衡。

　　创新对环境守法企业的支持方式。对环境守法企业在银行贷款、上市融资等方面给予优先支持。对积极配合打击地沟油的餐饮企业颁发绿色标识，证明其油质来源可靠，提升口碑，引导餐饮企业积极配合参与第三方治理。

　　(六)积极培育能够提供专业化服务的环保企业

　　加大对环保产业的投入，积极扶持培育能够提供咨询、设计、建设、运营、维护等一条龙服务的环保企业集团，推动环保企业上市融资，壮大环保市场，为第三方治理奠定基础。

　　(七)调整和完善有关配套政策

　　统筹考虑产业规划布局调整、治污设施布局、人员安置等问题。一是统筹规划产业发展、园区集中治污设施与企业单个企业治污设施之间的匹配问题，避免重复建设，造成设备闲置和资源浪费。二是提前谋划污染治理市场化改革后的政府人员去向。这涉及到部分政府事业单位改制的问题，如果处理不好，会制约改革的进度，要有统一的解决方案。