全面推进节地评价 助推节约集约用地——《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》解读之四

为深入贯彻落实党中央、国务院的决策部署，切实解决土地粗放利用和浪费问题，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，推动生态文明建设和新型城镇化，2014年9月12日，国土资源部印发了《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出推进土地节约集约利用的总体要求和严格用地规模管控等七项重点任务，为深入推进节约集约用地管理工作指明了方向。《指导意见》提出要“全面推进节约集约用地评价”工作，这是继《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》和《节约集约利用土地规定》后，对节地评价制度体系的进一步完善和细化，对节地评价工作要求和具体任务的进一步明确。对于《指导意见》中节约集约用地评价相关内容的理解和把握，可以概况为“一个重要基础、三个层次评价、四项重点任务”。

一个重要基础：即节地评价是促进节约集约用地的重要基础性工作。

节约集约用地评价是依据有关法规、政策、规划、标准，针对特定目标、预期效果和管理需求，在相关调查基础上，客观评价土地资源节约集约利用现实状况和目标实现程度，找出存在不足，明确改进方向，提出促进节约集约用地对策措施的过程。节地评价在实现节约集约用地中的作用发挥是一个间接过程，评价工作本身并不能直接提高节约集约用地水平，而是要通过后续的政策、措施、技术手段和具体开发利用行为等实现节约集约用地。促进节约集约用地是节地评价的根本目的，基于真实客观评价结果制定的政策和措施才更具有针对性、有效性。

节地评价是实现节约集约用地的重要基础和前提，其在促进节约集约用地方面的基础性作用主要表现为：一是通过基础调查，了解土地节约集约利用现实状况，摸清节约集约用地家底；二是根据评价指标和技术方法，对土地节约集约利用水平进行评价，客观评估土地利用现状水平与特定目标、预期节地效果间的差距，找出存在问题和不足，明确改进和提升方向，为拟定针对性对策措施、制定节地控制标准和开展相应考核等提供依据；三是根据存在的差距测算节约集约用地潜力，掌握可以挖掘的用地潜力规模与空间布局，为制定挖潜改造方案、实施土地收储、制定土地供应计划、编制相关规划等具体业务实践提供决策支撑；四是在项目可研环节对部分工程建设项目进行节地评价，从项目用地源头上严格控制用地规模，引导工程建设项目节约集约利用土地，推动土地使用标准体系的不断丰富和完善；五是对典型经验进行总结，提炼、整合先进节地经验与典型模式，为条件相似地区或项目提供参考和借鉴。

三个层次评价：即节地评价工作体系涵盖宏观、中观和微观三个层次。

宏观层次突出以行政辖区整体为评价单元的节地评价，包括单位国内生产总值建设用地下降目标评价和城市的区域建设用地节约集约利用状况评价。宏观层次节地评价侧重于揭示行政单元的节地目标实现程度和建设用地整体承载水平、变化趋势以及区域间的比较差异，为制定宏观调控政策提供决策支撑。其中，单位国内生产总值建设用地下降目标评价是针对一定时期内的单位国内生产总值建设用地下降目标要求，开展的单一性目标考核评价，要求将国家目标逐级分解到省、市、县，采取“年度评估、五年考核”的方式组织开展；区域建设用地节约集约利用状况评价是针对市、县辖区建设用地节约集约利用整体状况，开展的综合性节地评价，采用建设用地利用强度、增长耗地、用地弹性和管理绩效等因子对节约集约用地水平进行综合考量。

中观层次突出以功能区或不同用途土地为评价单元的节地评价，包括城市的中心城区建设用地集约利用潜力评价和开发区土地集约利用评价。中观层次节地评价侧重于摸清不同功能区或不同用途土地的集约利用程度、潜力状况和空间分布，提出节约集约用地对策措施，服务于城市相关规划编制、用地供应、土地收储、更新改造和开发区升级、扩区、区位调整、退出等用地管理实践。中观层次评价主要根据土地功能用途、利用特点和管理要求，分别采用利用强度、投入水平、产出效益等因子对不同功能区或不同用途土地的节约集约用地水平进行综合考量，测算集约利用潜力。

微观层次强调以单体工程建设项目为评价单元的节地评价，是前置的预期节地效果评价。项目节地评价侧重于结合项目建设必要性、规划布局合理性、工艺水平先进性、节地技术措施可行性、同类项目用地比较等定性分析和用地规模、结构、利用强度、产出效益等定量评价结果，对工程建设项目预期节地效果进行综合考量，作为严格核定国家和地方尚未编制用地标准以及国家和地方已编制用地标准但因安全生产、地形地貌、工艺技术有特殊要求需要突破标准的建设项目用地规模的重要依据。

四项重点任务：即《指导意见》明确了当前重点推进的四项节地评价工作任务。

一是持续开展单位国内生产总值建设用地下降目标评价。完成“十二五”期间下降目标的年度评价与考核；研究完善目标制定、分解的技术方法和评价考核的工作规则，推动“十三五”评价工作开展。二是深入开展开发区土地集约利用评价。全面完成2014年度开发区土地集约利用评价工作；2016年后，按照“一年一次更新评价、三年一次全面评价”的总体工作安排，有序推进各年度的开发区土地集约利用评价与更新工作。三是稳步推进城市建设用地节约集约利用评价。根据《国土资源部关于部署开展全国城市建设用地节约集约利用评价工作的通知》要求，利用5年时间完成全国80%地级以上城市和60%县级市的建设用地节约集约利用初始评价；持续开展区域建设用地节约集约利用状况年度更新评价，适时开展部分城市的中心城区建设用地集约利用潜力更新评价，完善城市节地评价制度和工作机制。四是加快建立工程建设项目节地评价制度。结合地方实践探索，研究制定工程建设项目节地评价技术标准规范，明确项目节地评价的范围、原则、实施程序、技术步骤和评价方法，切实加强项目节约集约用地源头控制。

节约集约用地评价是国土资源管理的一项基础性工作，是构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”国土资源管理新格局的重要平台，是凝聚各方合力推进土地节约集约利用的有效手段。新时期，应始终坚持评价的基础性地位，健全完善评价工作机制和技术体系，全面推进节地评价工作，使其在促进土地资源节约集约利用过程中发挥更大作用。（中国土地勘测规划院供稿，执笔人：邓红蒂左玉强）