地方立法权下放已停滞21年 红头文件于法无据

　　徐骏作

　　我国目前有49个城市拥有地方立法权。提交十二届全国人大常委会第十次会议审议的立法法修正案草案，拟将“较大的市”才享有的地方立法权扩大至设区的市，规定可就城市管理方面事项制定地方性法规。

　　温州27年、烟台26年、泉州19年、佛山11年……这些数字代表着每个城市争取“较大的市”的努力时间。在每年的全国人代会上，有许多城市的人大代表向国务院提出建议，要求批准所在的市成为“较大的市”。所有这些不懈的努力，其原因只有一个：现行立法法规定，较大的市的人民代表大会及其常务委员会可以根据需要，制定地方性法规。这也就意味着，成为“较大的市”，就能获得地方立法权，从而解决社会治理创新和经济转型发展遇到的法制障碍。

　　因此，当立法法修正案草案将地方立法权扩大至全国282个设区的市时，立即引起社会关注。

　　 地方立法权下放

　　 已停滞21年

　　广东佛山从2003年开始申请成为“较大的市”。11年来，佛山GDP从1381亿元升至2013年的7010亿元，但地方立法权始终未能如愿获得。据不完全统计，佛山目前承担着国务院及其部委赋予农村综合改革、经济发达镇行政管理体制改革、征地制度改革等重大改革试点任务15项；承担省政府及其厅局赋予的大部制、工商登记制度改革、统筹城乡综合改革等改革探索任务25项，其中许多任务都需要从法律层面予以明确规范。而立法权的缺失，让佛山颇为头疼，走一步看一步的无奈，也让改革推进步履蹒跚。

　　类似佛山这样的例子还有很多。问题的症结在于地方立法权上。1982年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》首次提出，较大的市可以制定地方性法规，扩展了此前只有省会城市和经济特区才拥有的地方立法权，但并没有明确规定“较大的市”的界定和审批标准。此后，国务院先后4次批准了19个城市为“较大的市”。1993年国务院批准江苏苏州、徐州成为“较大的市”之后，批准工作随即陷入停滞。时至今日，我国仍然只有49个城市拥有地方立法权。

　　“较大的市”批准工作停滞的这21年间是我国飞速发展的黄金时期，法律的滞后甚至缺失与改革的不断推进形成了鲜明对比，尤其是在城市建设和管理方面，立法需求更是大幅度增加。但由于没有地方立法权，许多城市都只能以“红头文件”的形式出台相应规定，这也带来了行政处罚标准模糊、于法无据等弊端。

　　“今天的社会是一个复杂社会，地方自主管理事务的范围越来越广泛，城市面临的许多问题都迫切需要用法律来规范。”北京大学教授强世功表示，虽然现行立法法并未赋予设区的市地方立法权，但在现实生活中，每个市的政府都制定了大量规范性文件，且在本行政区域内具有普遍约束力。扩大地方立法权的范围，有利于规范地方政府的政策制定权，提升政府的管理水平。