经济观察：民营企业为何冷对PPP项目

   
■民企能不能拿到好项目，如何与地方政府持续健康合作下去是道复杂的应用题
■发型债券是盘活PPP项目的好方式，但AAA与AA+级别的债券发行主体中，国有企业占据压倒性优势
■PPP模式在司法上的考量值得商榷。一旦出现纠纷，民营企业的合法权益如何维护 

        经过近两年的“消化吸收再创新”，PPP已经成为了基础设施、环保领域重要的口头禅。如今，上到政府高层、下到平民百姓，再谈起PPP，似乎已不再是太新鲜的事情了。甚至在“一带一路”沿线国家吉尔吉斯斯坦对外招商的介绍中，也明确用中文表述了其对PPP项目的鼓励政策与已有经验。 

        然而，在当下PPP案例样本中，民营企业的身影却并不多见。 

        这几年已接手百余个PPP项目的大岳咨询有限公司总经理金永祥，印象中只有浙江某地的一个项目有民营企业参与，该项目正在进行，但“规模并不大”。 

        而按照国中水务常务副总裁周建和的估计，目前全国开展的PPP项目中，只有不到5%的“社会资本”来自名副其实的民营企业。 

        实际上，即便是民营企业中的翘楚——民企500强，也只有59家在PPP模式上有所实践。 

        为何在PPP模式浪潮袭来之时，占我国固定资产投资总量65%左右、对市场变化和政策极其敏感的民营企业，却没有发挥出应有的优势呢？ 

        盈利问题最为揪心 

        目前，财政部已会同相关部门积极探索符合我国实际的PPP模式，评审已确定两批223个、总投资8146亿元的示范项目。而国家发改委的项目库，也早早地突破了万亿规模。 

        而记者日前对江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、贵州等七省发改委为民企挑选的项目进行了大致了解，盈利能力较强的项目，预期收益率普遍为8%-9%，稍低一点的项目也大概在4.9%-6.5%左右，而湖北襄阳公路大桥项目13.76%的预期收益率就不多见了。 

        根据2014年民营企业500强的分析报告，其净资产收益率虽然有所下降，但平均水平也达到了14.04%，超过目前大多数PPP项目能带来的回报。 

        尽管如此，在全国工商联、国家发改委10月20日共同召开的推介会上，多位民企负责人还是向记者透露了参与PPP的积极态度，甚至有企业感慨“如果能拿到合适的项目就好了”。 

        实际上，去年记者曾与一家新能源科技公司的董事长交流PPP相关事宜，但当时他并不知晓PPP更不知应如何操作PPP项目。有意思的是，如今该公司的副总裁来到此次推介会，并已开始初步布局。 

        但截至记者发稿，相关PPP项目签约的消息始终没有传来。那么，为何一些大型央企、商业银行参加的PPP推介会，怎么总是捷报频传呢？ 

        有央企负责人透露，大型央企集团都有用于PPP投资的专项资金，“我们有1200亿元资金运作PPP，目前还有几百亿元没花，我们不差钱，差的是项目。”E20环境产业研究院执行院长薛涛则认为：“国企有扩张冲动且不差钱，往往以后再议价。” 

        对于商业银行等金融机构，发放贷款可以使其成为PPP项目的债权人，获得利息收入，投行资金的介入又能使其成为项目股东，获得股息收入，有助于调节银行收入结构。财政部去年11月30日公布的首批30个PPP示范项目中，西南某省的城市轨道交通建设项目遭到了包括国有大行在内的众多金融机构的争抢。这些金融机构的逻辑是，毕竟这是财政部的试点项目，通常“只准成功不准失败”，因此是有政府的隐性信用背书；此外，城市轨道交通稳定的现金流亦有着不小的诱惑力。 

        相比之下，民营企业以及包括信托在内的产业资本，都愿意追求高回报、高收益，这一点上与PPP项目公益性初衷相左。一些民营企业则认为，更低的利率应该建立在更可靠的政府信用背书之上，但就PPP项目近些年的履行情况看，“情况并不乐观”。 

        据世界银行统计，1990年-2012年，中国共实施了超过1000个基础设施建设PPP项目，在世界上居于前列，不仅比印度、菲律宾、印尼等发展中国家高，也高于英国等发达国家。 

        但是数量的扩张并没有伴随着影响力的提升。据亚行统计，2005年以来，中国PPP活跃程度开始减弱，PPP项目投资在GDP中的占比持续下降。虽然近年来，在各方努力与示范下，民企参与PPP意愿有所提高，但能不能拿到好项目，如何与地方政府持续健康合作却是道复杂的应用题。 

        “从1994年发改委5个示范项目开始，到2003年－2008年住建部推的环保类项目以及现在的全方位普及，确实有不少失败的PPP案例，有的甚至是全行业的崩溃，所以PPP是一场输不起的战争。”金永祥说。 

        中华工商时报记者曾两次采访了中国早期PPP项目刺桐大桥的负责人陈庆元，由于缺乏相匹配的规范契约仅有一纸“红头文件”，最终在利益分割、权益保障、风险控制、增项负担等方面产生诸多矛盾，该案例曾在民营企业家群体中引起热议与共鸣。 

      浙江萧山某企业家此前接受记者采访也感慨，一些地方政府吸引投资时“一开始承诺得很好”，但“进去就出不来了”，至今仍有数亿元应收账款。 

      “民营企业也不宜过度责备一些地方政府的不诚信，毕竟PPP符合历史潮流，具体机制需要坦诚面对、逐步完善。实际上，如果恰好遇到了高收益项目，就很少有人会质疑其不合理性，这也是不对的。”财政部财政科学研究所研究员、中国财政学会PPP专委会秘书长孙洁表示，在他看来，很多PPP项目缺少的恰恰是一份完善的合同以及收益可调节的条款。 

        “因为涉及公众利益，如果公众不同意，政府也很难办，所以如果收益过低，政府应该适当补贴，收益过高则应该适当控制。”孙洁说。 

        而在金永祥看来，民营企业对PPP的抱怨“确实很多”，但让政府完全妥协也很难，目前还是需要接受较大投入、较小回报并做好接受政府监管的思想准备。 

        但正如河北省财政厅PPP处调研员李士宗所言，有的基层政府舍不得把“含金量”高、收益率高的“好”项目拿出来做PPP模式，而把一些资金来源少、回报率低的项目上报做PPP；还有相当大一部分对社会资本来说“弃之可惜、食之无味”的“鸡肋”项目在“项目识别”和“项目准备”阶段徘徊，其项目进度慢、落地率低应在情理之中。
        金融仍是最薄弱环节 

        最近有关PPP的高层指示，来自李克强总理11月9日经济形势专家企业负责人座谈会上的讲话：“通过采取PPP等方式，扩大有效投资，加快推进基础设施尤其是中西部公共设施建设，促进均衡发展。” 

        总理的表态颇有亮点，一是强调区域上，重点为中西部地区，二是将领域锁定在基础设施，而非其他行业。 

        同样值得注意的是，总理这段讲话前后，其内容则是合理加大减税力度、降低企业融资成本、营造公平竞争市场环境等等。而这恰恰是民企的软肋，也是投身PPP项目的环境基础。 

        譬如，一些民营企业想要进行多元化投资，并也有意向通过PPP模式实现长期投资回报，但自身资金有限，如何依托自身信用或现有资产等与金融机构达成借款协议成为重中之重。 

      然而金融手段一旦与PPP挂钩，恰恰又成为了民企最为薄弱甚至脆弱的环节。 

        中国社科院金融研究所银行研究室主任曾刚指出，PPP模式下基于项目收益和现金流的项目贷款，与传统的平台贷款差异很大，与银行原有的贷款审核条件也不完全匹配，银行除了面临项目建设风险、项目经营管理风险外，还增加了增信措施落实风险。 

      此外，按照由于PPP项目实际上使用的是一种“有限追索权”的贷款，万一项目出现风险还不上贷款，只能追索到SPV项目公司层面，无法再向项目公司的股东方和政府主张权利。 

        典型且完美的案例是北京地铁4号线项目。该项目的融资模式为：京港地铁注册资本15亿元，剩余资金来自银行无追索权贷款，期限为25年，利率为5.76%，十年期国债收益率为5%，一般商业贷款为6.12%。由于整个项目有良好的人流量保证，利润稳定，银行贷款的安全性也比较高。 

        鉴于国内商业银行大多数在信贷政策上还无法做到有限追索，为了更好地推广PPP，发改委今年6月起施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》提出，鼓励金融机构探索预期收益权质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源。 

        这也被认为是资产证券化的融资方式，也是颇为合理的方式之一。但纵观各地的PPP项目，有不少项目根本就很难产生现金流，更谈不上预期的收益，譬如地下管网等。“这就需要政府理顺价格机制，不打乱仗，做好论证方案。”金永祥提醒说：“现在谈PPP，还有很多项目，过5年就会越来越少，譬如现在的交通、水务等类型项目的争夺已经很激烈了。” 

        “仍有相当一部分地方政府仅将PPP视为融资平台的一种融资手段，工作协调上不到位、工作机制等问题频现；融资支持上不到位，信贷政策仍然沿用传统政府融资和企业融资的思路，缺乏专业的操作人员。”在上个月的一次研讨会上，财政部金融司巡视员周成跃如是说。 

        另一项融资方式为发放企业债。这也是发改委明文鼓励并支持的一类融资模式，且偿债保障措施完善的企业发行债券，不与地方政府债务率和地方财政公共预算收入挂钩。 

        按照中国人民银行金融研究所所长姚余栋的判断，债券市场自2007年来有了较快发展，特别是由于一段时间内股票市场IPO尚未恢复，债券市场成为企业除银行贷款之外的最重要的融资方式，2015年创纪录实现了16万亿元的发行规模，但除去国债、地方政府债、金融债等，实体企业债券融资仅约8万亿元左右，2014年全年约10万亿元。 

        更为重要且致命的是，不同所有制结构的企业之间，信用质量已经产生分化——国有企业，尤其是央企的信用质量较民营企业有极大优势，AAA与AA+级别的债券发行主体中，国有企业占据压倒性的多数。而2014年年初以来评级下调的债券发行主体中，民营企业与地方国有企业占据了绝大多数份额。这样一看，我们也不难理解，为何在PPP模式运转一年多的时间内，大型央企能够拿下众多优质的PPP项目。 

        对此，金永祥呼吁，政府不能因为民营企业整体信用评级不如央企，就“一杆子打死”，对民营企业抱有歧视态度，公共产品和服务也多为民营企业提供。 

        实际上，在李克强总理在意的中部地区，湖南省财政厅就出了一项政策，让具备专业服务能力的民营企业深度参与到PPP项目之中。 

        据湖南省财政厅副厅长郭秀宏介绍，湖南省养老产业基金募集规模为45亿元，分三期发行。今年发行第一期，规模为15亿元，即中央财政引导资金3亿元、湖南高新创投出资2亿元。在此基础上放大两倍，向银行、保险、券商和财务公司等机构投资者募集10亿元，共计15亿元。后续再根据国家相关政策和市场情况继续募集。按政策设计思路，基金在单个项目的投资，所占股份不得超过50%，据此资本金至少可放大1倍（90亿元）。同时，按照项目资本金和项目总投资的杠杆关系，总投资在此基础上（90亿元）还将有3-5倍的放大。按此测算，三年9亿元的财政资金投入，理论上至少可撬动社会资本270亿－450亿元。 

        郭秀宏强调指出，为了吸引更多社会资本进入养老产业，在第一期基金中，中央财政引导资金及湖南高新创投投入的资金（5亿元）为劣后基金，面向社会机构募集的（10亿元）为优先级基金。优先级基金享有优先分红和优先退出的权利，劣后级基金为优先级提供收益保障及退出安全保证。 

        如此以来，财政投资的资金不仅仅是投入市场那么简单，而是起到了增信的作用。 

        “按照养老基金的有关要求，我们对公司的运营管理进行升级改造。”湖南万众和社区服务管理有限公司董事长黄跃佳说：“我们不需要像以前那样，因为银行贷款、融资的问题瞻前顾后。有了基金，我们的底气更足，服务能力更强。” 

        不过，此种模式依旧有问题需要解决——如过项目的盈利机制不明确，基金形成的股权以及基金劣后收益的分配均难以起到增信的作用。而湖南万众和社区服务管理有限公司这类专业的民营企业，所要考虑和突破的，便是如何做好管理、按规划步步为营，形成健康的现金流。 

      已经有财政部第一批示范项目经验的周建和，也打算做一番实验。他对记者透露，目前正在谋划一支有限合伙制为基础的行业基金，最终“用民营企业的方式真正解决民营企业的难题”。 

        但即便金融这一环节最终得到有效加强，PPP模式在司法上的考量，仍值得细细商榷。一旦出现纠纷，如何维护民营企业的合法权益？特别是以“特许经营合同”签订开展的项目，按照业内人士的分析，将按“行政协议”纳入行政诉讼，而非民事诉讼范围，仲裁也不再适用，民营企业官司赢面将相当低。 

        就在不久前的11月10日，国家发展改革委法规司召开系列座谈会，就《基础设施和公用事业特许经营暂行条例（征求意见稿）》听取有关金融机构、中介咨询机构、国有企业、民营企业和外商投资企业等PPP市场主体意见。会上就有企业建议，允许双方约定可就特许经营协议争议提起仲裁，完善权利救济渠道。这一呼声有望形成最终文件。 

        随着中西部基础设施建设潜力的充分挖掘、PPP机制和法律的日益成熟，PPP项目在GDP的比重有望提高，我国也将成为全球最大的PPP项目试验区，并实现借助民营资本的杠杆对接“一带一路”战略，弥补亚投行、丝路基金在资金上的不足。在这样的背景下，民营企业投身PPP，依旧大有何为。      （记者王呈)