原标题：税务行政复议每年案件占比不足1%修法后将致涉税复议案件大幅增加

法制网记者万静

2月5日，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长刘天永，在接受记者采访时披露，近年来，我国每年的税务行政复议案件不足2000起，与每年我国数十万件税务稽查案件相比，仅占0.3%，其背后一个重要原因是现行《税收征管法》中“先缴税后复议”的规定。而在1月5日公布的《税收征收管理法修订草案(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)中，明确取消“先缴税后复议”的规定，将使我国今后的涉税复议案件大幅增加，税收机关行政执法压力也随之加大。

涉税复议案件会大幅增加

刘天永向记者介绍，根据现行《税收征管法》规定，“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议”。此规定在征求意见稿中被取消，成为本次修正案中最大的亮点。按照新的规定，纳税人与税务机关在纳税上发生争议后，可以直接进行行政复议，同时修正案将纳税人与税务机关在“直接涉及税款的行政处罚”发生争议也设置成行政复议前置，以体现“穷尽行政救济而后诉讼”的原则。

刘天永分析，在我国大力推进依治国并不断强化落实税收法定原则的背景下，“先缴税后复议”制度的破除，无疑为纳税人合法权益的维护筑起一道强有力的制度保障，征纳双方地位严重不对等的现状也会大为改善，税务复议案件数量也会出现大幅的增加，可以说，相关税务服务机构有望迎来无限的服务市场。

税务部门职能将被强化

北京大学法学院副院长王锡锌教授对此次税收征管法修改效果作出预计，税务执法部门的职能和主动作为将进一步强化。因为取消纳税前置强化了上级税务机关对下级税务机关的监督，降低了行政相对人提起行政复议的门槛，无疑将使复议案件数量大增，更加充分地发挥上级税务机关对下级税务机关的监督和制约。

他建议为充分发挥监督制约机制的实效，应当进一步配套完善行政复议法，优化上下级行政权力配置体系。另一方面，取消纳税前置又增强了税务机关在系统内部解决争议的能力。复议程序综合审查具体行政行为的合法性和合理性，相较于人民法院拥有更大的自由裁量空间。增加涉及税款的税收争议复议前置程序，可以赋予税务机关更多在系统内解决争议的机会，强化自身行政纠纷解决的职能作用。

北京大学法学院教授、中国财税法学研究会刘剑文认为，允许当事人在行政复议与行政诉讼间自由选择，才能大大提升复议的公信力，倒逼行政复议制度的自我改进。放开复议前置的强制性“门槛”，允许当事人自由选择救济手段，可促使复议机关更好地发挥其独特优势。法院的诉讼程序往往旷日持久，复杂繁琐，法官往往缺乏专业知识。只要税务复议机关积极利用其专业性，能够做到独立、中立、公正办案，能够快速便捷地解决争议，能够维护当事人的合法权益，相比之下，任何一个理性的当事人出于维护自身利益的考虑，都会自觉、自愿地选择税务行政复议。复议机关的竞争优势自然可以最大程度地发挥。

税收机关执法压力加大

职能强化的同时，压力也随之而来。

在2月2日，国家税务局总局科研所组织召开的“税收征管法修订草案”研讨会上，湖南税务学校何小王教授提出，征求意见稿增加了税额确认一章，将税额确认作为税款征纳的环节之一，这无疑是对税务执法机关税务执法能力的一次考验。因为税额确认包含两类行为，分别是认证行为和确认行为。税务机关的税额确认行为不改变纳税人自行申报的应纳税额的，该税额确认行为在法律性质上属于认证行为，是一种准法律行为；税务机关的税额确认行为改变纳税人自行申报的应纳税额的，该税额确认行为在法律性质上属于确认行为，是一种行政行为。相应地，对税额确认的举证责任应当一分为二地处理，即税务机关作出的税额确认不改变纳税人自行申报的应纳税额的，纳税人应当对其自行申报的应纳税额承担举证责任；税务机关作出的税额确认改变纳税人自行申报的应纳税额的，税务机关应当对该税额确认行为承担举证责任。

何教授提出，由于税务机关改变申报税额的确认属于行政行为，纳税人有权提出行政复议，要求税务机关证明其变更应纳税额的合法性和合理性。因此，税务机关在履行税额确认职权的过程中存在一定的执法风险。他建议税务机关在倾向于改变纳税人自行申报的应纳税额时，尽量通过税务检查的法定程序进一步夯实变更税额的证据，确保自身举证责任的完满履行，避免与纳税人产生税务争议或承担渎职风险。